美团被立案调查 平台经济反垄断监管释放清晰信号

4月26日，国家市场监督管理总局发布消息称，根据举报，依法对美团实施“二选一”等涉嫌垄断行为立案调查。当日，美团回应称将积极配合监管部门调查，进一步提升业务合规管理水平，保障用户以及各方主体合法权益，促进行业长期健康发展，切实履行社会责任。

　　去年底召开的中央经济工作会议将“强化反垄断和防止资本无序扩张”作为今年要抓好的重点任务之一。今年以来，从中央财经委员会第九次会议研究促进平台经济健康发展问题，到《国务院反垄断委员会关于平台经济领域的反垄断指南》发布，再到美团等平台企业因涉嫌垄断被约谈甚至处罚，平台经济领域的反垄断问题受到社会各界高度关注。

　　为什么必须高度重视平台经济领域的反垄断问题？平台经济领域为什么需要反垄断？反垄断将给平台企业和公众带来怎样的变化？

　　1 反垄断、反不正当竞争是保障平台经济规范健康持续发展的重要举措

　　近年来，伴随我国经济和互联网技术的快速发展，由互联网平台协调组织资源配置的平台经济迅速扩张，网购网约车等逐步成为日常生活的一部分，淘宝、美团、滴滴等平台与大众的联系日益紧密，推动生产生活便捷高效，为实体经济加油赋能。

　　平台经济是新技术催生的新事物、新业态。党的十八大以来，我国大力加强互联网平台发展的顶层设计和系统部署，推动平台经济和实体经济发展深度融合，制定和实施了“互联网+”、大数据等发展战略，提高了全社会资源配置效率，推动了技术和产业的转型升级，拓展了国家治理新领域。

　　数据显示，2020年，我国互联网平台服务企业实现业务收入4289亿元，同比增长14.8%，占互联网业务收入比为33.4%。其中，以在线教育服务为主的企业受疫情反复等因素影响增长提速，业务收入高速增长；直播带货、社交团购等线上销售方式持续活跃；以提供生产制造和生产物流平台服务为主的企业收入持续较快增长。蓬勃发展的互联网平台在促进经济转型、为群众生活提供便利等方面的作用日益显著。

　　进入新发展阶段，国家推动平台经济规范健康持续发展的信号持续释放。

　　党的十九届五中全会通过的“十四五”规划和2035年远景目标建议提出，“促进平台经济、共享经济健康发展”，“健全公平竞争审查机制，加强反垄断和反不正当竞争执法司法，提升市场综合监管能力”。

　　去年12月召开的中共中央政治局会议和中央经济工作会议都强调“强化反垄断和防止资本无序扩张”，中央经济工作会议将其作为要抓好的八项重点任务之一进行部署。

　　今年1月召开的中央政法工作会议，在“为构建新发展格局打造法治引擎”部分提到，围绕营造市场化法治化国际化营商环境，推动健全相关法律法规，依法严惩相关犯罪，加强反垄断和反不正当竞争执法司法。

　　今年3月15日，习近平总书记在中央财经委员会第九次会议上强调，我国平台经济发展正处在关键时期，要着眼长远、兼顾当前，补齐短板、强化弱项，营造创新环境，解决突出矛盾和问题，推动平台经济规范健康持续发展。

　　“中国的平台经济走在世界前列，离不开我们改革开放的大时代，得益于党中央鼓励发展民营经济和支持创新创业的一系列政策举措。”中国社会科学院新时代党建研究中心副秘书长田坤告诉记者，反垄断、反不正当竞争，是党中央作出的决策部署，是完善社会主义市场经济体制、推动高质量发展的内在要求。

　　2 二选一、掐尖并购、大数据杀熟，平台经济在快速发展中暴露诸多问题

　　“拒绝‘二选一’被挤兑，我最终关了自己的小店”“一言不合就提高抽佣比例，美团的独家协议我逃不掉”“佣金比例过高还没得选，真是敢怒不敢言”……事实上，在美团被立案调查之前，网络上已经出现对美团涉嫌“二选一”等垄断行为的揭露和批评。

　　“二选一”指的是平台利用优势地位和商家对其的依赖性，采取不正当手段，强迫经营者在平台间二选一的行为。今年4月，江苏省淮安市中级人民法院披露的一份判决书显示，在外卖市场拥有话语权的美团，以调高费率、置休服务、设置不合理交易条件限制、阻碍商户与其竞争对手“饿了么”交易，排挤竞争。最终该案被认定为外卖领域不正当竞争侵权案件。

　　“二选一”不止存在于外卖领域。近年来，提供网购商品或服务的互联网平台，通过与商户签订不合理协议等方式强迫“二选一”的事件屡屡见诸媒体，反对互联网平台垄断的呼声不绝于耳。

　　北京大学法学院副院长薛军教授认为，互联网竞争打破了时空界限，电商平台一旦处于垄断地位，对于中小经营者的支配能力将变得非常强势。“当电商平台滥用市场优势地位，比如强迫商家搞‘二选一’站队时，中小商家往往敢怒不敢言，因为他们离开平台将无处可去。这要求法律法规要跟进，当垄断行为触碰了监管的红线，中小商家可以进行举报和诉讼，对垄断行为的处罚也会有法可依。”

　　滥用市场支配地位、实施“掐尖并购”、烧钱抢占“社区团购”市场、实施“大数据杀熟”、漠视假冒伪劣、信息泄露、实施涉税违法行为……这一系列沉疴、新症，阻碍了平台经济规范健康持续发展。

　　“平台经济反垄断是大势所趋。”中国人民大学重阳金融研究院研究员、合作研究部主任刘英告诉记者，作为数字经济时代的产物，平台企业快速成长，其越来越多的垄断行为饱受争议，无论欧美还是中国，各国都在加强立法执法，遏制平台经济所产生的新型垄断。

　　3 预防和制止平台经济领域垄断行为，成为全球主要经济体共识

　　作为新生事物，互联网经济治理，是世界各国共同面对的新课题。反对平台垄断已经逐渐成为全球主要经济体的共识。

　　2020年10月，美国众议院司法委员会认定亚马逊、苹果、脸书和谷歌4家科技巨头利用其垄断地位打压竞争者、压制行业创新，并建议美国国会对反垄断法进行全面改革以适应互联网时代的变化。随后，美国政府和48个州及地区对脸书提起反垄断诉讼，美国司法部、多州检方联合体对谷歌提起反垄断诉讼。

　　2020年12月，欧盟发布了《数字服务法》(DSA)和《数字市场法》(DMA)提案。欧盟委员会称，新规则将更好地保护消费者在网络上的基本权利，并为每个人带来更公平和更开放的数字市场。

　　“相较于传统领域，平台经济领域反垄断面临的困难更大更多。”中国电子信息产业发展研究院产业政策所研究员郧彦辉表示。

　　平台经济反垄断，难在哪里？平台经济具有天然的垄断属性，一旦形成规模，就会竖起较高的进入壁垒，加大进场难度，出现强者恒强、赢者通吃的局面。

　　“观察平台经济是否适用反垄断法，是在平台自然垄断的基础上，去看其是否有利用垄断地位进行不规范竞争等行为。这个过程涉及比如市场范围的界定、市场可替代性情况、滥用市场支配地位行为的认定等，这些都是对平台经济开展反垄断调查的难点。”商务部中国国际电子商务中心研究院院长李鸣涛认为。

　　平台型企业涉及的行业领域多，用户范围广，网络效应越大，黏性越大，用户的转换成本就越高，越容易被支配。“在认定平台企业是否具有市场支配地位过程中，除市场份额外还可利用其他指标，实际判断起来非常复杂，专业性较强，这也加大了案件的调查难度。”郧彦辉说。

　　对平台而言，其垄断的首要表现是数据垄断。平台在运营过程中收集了大量消费者相关的数据，且一次收集之后，可以实现多次零成本使用。数据使用过程中，还会产生新的数据，强化平台的垄断优势。专家指出，在已有数据优势下，平台可以将其业务延伸到相关领域，数据的跨市场使用将带来新的范围经济，在该领域形成新的垄断。

　　中国政法大学副校长时建中认为，平台企业行为的背后是数据行为，而数据行为的背后是数据权利，当前亟需深化对数据权利本身的认识。

　　随着新一代信息技术的发展，算法的应用逐渐普及甚至不可或缺。平台都将算法视为核心商业机密，对监管机构而言，平台算法相当于一个黑箱。相关专家表示，这导致在反垄断执法过程中，识别和收集证据方面可能会陷入技术困境。

　　4 密集出台系列配套政策，多措并举促进平台经济健康发展

　　客观来看，由于商业模式和竞争生态复杂、涉及范围广、专业性强，平台经济监管存在反应不及时、不够全面等问题。在中国社会科学院财经战略研究院研究员李勇坚看来，对平台垄断所出现的新现象，应利用法律、政策、技术等多方面手段进行综合治理。

　　数据是平台垄断的基石。对此，李勇坚建议，我国可参照欧盟的数据可携带性规定，再结合各行业数据的敏感程度、数据脱敏与否、数据可用性要求等对数据资产分级分类指导，建立健全数据流通方面的立法，规范数据流通行为。

　　针对平台企业的数据行为，郧彦辉认为，国家应增强对数字监管技术的运用能力，强化对数字技术的理解、识别，提高监管技术的应用能力。“反垄断执法机构应主动进行干预调查，在合法授权下，提前预防风险。加强执法队伍建设，在实践中加强对执法人员素质和业务能力的培养。”

　　一段时间以来，相关部门围绕平台经济密集出台系列配套政策，积极回应消费者、经营者等多方需求，表明了政府规制平台经营者反竞争行为的决心。

　　今年2月，国务院反垄断委员会出台了《国务院反垄断委员会关于平台经济领域的反垄断指南》，对平台经济垄断问题进行了有针对性的系统性规范。

　　“总体而言，《指南》的发布，为我国互联网平台经济领域的竞争提供了更加细致的指引，增加了平台经济领域反垄断执法的公开性、确定性和可操作性，使我国平台经济领域的反垄断合规与国际上通行的规则、原则和思路实现了趋同。”对外经济贸易大学竞争法中心主任、国务院反垄断委员会专家咨询组成员黄勇说，这有利于降低平台型企业的合规成本，也有利于为提升平台型企业的国际竞争力营造良好的创新竞争发展环境。

　　4月22日，最高人民法院发布了《人民法院知识产权司法保护规划(2021-2025年)》，明确“十四五”时期人民法院将加强反垄断和反不正当竞争法审判，加大对知识产权侵权行为惩治力度。

　　“反垄断法是保护公平竞争、制止垄断行为、维护市场经济秩序的基础性法律。”最高人民法院知识产权法庭副庭长郃中林表示，下一步人民法院将会在积极稳妥做好垄断案件审理工作的同时，依法支持和监督反垄断行政执法。

　　值得关注的是，作为反垄断法律制度体系的重中之重，反垄断法也在加紧修订中。据全国人大常委会委员、宪法和法律委员会主任委员李飞介绍，今年反垄断法的修改工作已纳入工作日程，这些工作为加快打造市场化、法治化、国际化的营商环境，强化创新驱动发展提供了坚实法治保障。

　　创新的繁荣，需要有效的竞争机制和公平的竞争秩序。平台经济领域不是反垄断法外之地，平台经济越成熟越创新，就越需要科学有效的反垄断执法。通过加强反垄断监管，有效降低市场进入壁垒，形成开放包容的发展环境，激发市场主体创新创造活力，推动平台经济规范健康持续发展。