“限塑令”升级：政策先行 执法依据有待跟进

2020年1月，国家发展改革委、生态环境部发布《关于进一步加强塑料污染治理的意见》，按照“禁限一批、替代循环一批、规范一批”的原则，分2020年、2022年、2025年三个时间段，分地域执行禁塑限塑任务。这是我国首次大规模地从源头上禁限塑料制品，被视作升级版“限塑令”。

　　9月1日，修订后的《固体废物污染环境防治法》(以下简称“《固废法》”)正式施行，加强了塑料污染防治相关要求，同时明确了相关违法行为的法律责任。

　　在监管和执法层面，新版“限塑令”究竟能否突破旧版“限塑令”落地难的困境，有法可依是其中的关键。多位环境法专家及律师告诉《中国经营报》记者，“限塑令”的处罚措施应适用于《固废法》等法律，但仍需等待后续配套的规章出台。

　　政策先行

　　早在2007年12月31日，国务院办公厅就发布了《关于限制生产销售使用塑料购物袋的通知》，后被广泛称之为“限塑令”，通过对一次性塑料袋收费，让塑料垃圾问题走进公众视野。

　　2018年，环保组织零废弃联盟发布的《“限塑令”十周年营业场所执行情况调研报告》中总结称，随着时间推移，除了大型超市和全国连锁便利店的执行情况较好之外，大多数商品零售场所已经疏于执行。

　　中国政法大学环境资源法研究所所长于文轩认为，旧版“限塑令”在制定时缺乏长远考虑，对替代品关注不足，对农贸市场等场所的监督管理不够重视，政策执行过程中有关部门的责任划分不明确，从而导致限塑效果不理想。

　　“光靠‘限塑令’的政策，只能起一些宣导作用，没有刚性的法律文件作为依据很难推行。”北京德和衡律师事务所律师王海军解释称，但“限塑令”有它的特殊性，经济的发展和环保常常处于一个不断平衡的过程。

　　2020年，升级版“限塑令”卷土重来，强化源头治理，全面限塑。

　　有关部门先后印发了《关于进一步加强塑料污染治理的意见》《关于扎实推进塑料污染治理工作的通知》《关于进一步加强商务领域塑料污染治理工作的通知》等政策文件，对商务领域禁塑限塑阶段性任务提出了明确要求。各地商务主管部门要聚焦商场、超市、集贸市场、餐饮、住宿、展会、电子商务等重点领域，分时间和地区逐步推进。

　　中国政法大学环境法教授曹明德表示，“限塑令”更多是一种倡导性的政策。“我们国家的很多做法，特别是在创新领域，往往是在缺乏(法律)依据情况下，通过政策来推动的。”

　　《固废法》适用于“限塑令”

　　2020年4月，第十三届全国人民代表大会常务委员会第十七次会议修订通过了《固废法》，9月1日起施行，对商务领域塑料污染治理赋予了新的职责。

　　受访专家均表示，与“限塑令”最接近的法律依据即《固废法》，违背“限塑令”者应承担《固废法》中相应的罚款等法律责任。

　　但王海军称，“限塑令”的政策文件中给出了时间表，意味着一个“过渡期”，不像法律那么明确，可能到了某一个年限上，必须要禁止时就会出台专门的法律法规来规制。

　　从事环境公益诉讼的夏军律师同样表示，限期到了以后有关部门会不会用行政执法强制手段，或者是针对哪一个环节，还有待于观察。

　　但即使是已经生效的《固废法》，也不够明确和成熟。“生态环境部未来一定会配合《固废法》的实施出台一些具体的规章。”王海军解释，环保领域的法律往往是先宣传，慢慢再去细化和实施。

　　而曹明德认为，“限塑令”对《固废法》的进一步实施会起到一个促进的作用。“真正能够有效地实施，也有赖于进一步对这部法律进行立法解释、执法解释，以及司法上的解释。有赖于在实践过程中要把它进一步具体化，进一步具有可操作性，所以通过政策推进，那么我想也是一种有益的方式。”

　　《固废法》第一百零六条规定：“未遵守国家有关禁止、限制使用不可降解塑料袋等一次性塑料制品的规定，或者未按照国家有关规定报告塑料袋等一次性塑料制品的使用情况的，由县级以上地方人民政府商务、邮政等主管部门责令改正，处一万元以上十万元以下的罚款。”

　　夏军表示，目前在公众的印象中，这两个部门不是行政执法能力比较突出的部门，其执法队伍的硬软件条件恐怕没法和公安或市场监督管理局等部门相比。如果考虑到执法成本，肯定要抓源头或者违法行为链条的高端，才有“事半功倍”的效果。

　　曹明德认为，法律的实施都有具体的执法部门或者主管部门，但全国范围内各级政府的差异较大，执法不力往往有多种因素，客观原因可能是人员、设备、资金等执法力量不足，主观原因比如代为执法。

　　曹明德还表示，如果执法不到位，监督机制则十分必要，包括上级对下级的监督，人大政协的监督，以及公益诉讼来自于社会组织的通过司法渠道的一些司法监督等。

　　据统计，全国已有30个省区市公布了限塑相关的实施方案和行动计划，各地也在探索有效的执法模式。

　　在近日发布的《北京市塑料污染治理行动计划(2020年-2025年)》(征求意见稿)中，提出“探索实施企业法人守信承诺和失信惩戒，将违规生产、销售、使用塑料制品等行为列入失信记录”。

　　王海军称，这一力度体现出了一定的“系统工程”，不仅仅是罚款，列入这个名录以后，贷款或参与招投标等行为都会受到一些限制。

　　可降解塑料制品国家标准出台

　　于文轩表示，新版“限塑令”涉及生产、流通、消费、回收、利用、处置全过程，必将影响到生产周期的各个环节，涉及相关行业之间利益协调，这也给制定实施性措施增加了难度。

　　“替代品的研发和推广，更是需要重点关注的问题。”于文轩认为，相关国家标准的制定，将为“限塑令”的实施提供更加明确的执法依据。

　　9月，中国轻工业联合会制定并发布了《可降解塑料制品的分类与标识规范指南》，进一步明确了可降解塑料的概念和定义，从范围、产品定义和分类、降解性能检测方法、标识要求、标识样式及规范等五个方面对可降解塑料标识提出具体要求。

　　近日，市场监管总局发布一次性可降解餐饮具、塑料购物袋两项国家标准，以及降解塑料定义、分类、标识和降解性能要求等3项国家标准制修订计划。两项国家标准的实施日期均为2020年12月31日。

　　曹明德表示，可降解国家标准的发布不仅对推进限塑令的有效实施会起很大的帮助，也有助于进一步提升公众的绿色消费意识。“实际上也可以说从供给侧来进行改革，尽量从源头上杜绝不可降解的塑料制品的生产、销售，然后在末端鼓励商家和消费者来使用可降解的塑料制品。”