国土空间规划专项立法启动 土地、城乡规划将成历史

“过去规划要去办个手续，用地要去办个手续，至少在两个部门间来回奔波。有的企业为了加快进度实际上是两套班子，一套班子在跑规划，一套班子在跑土地，苦不堪言。”

在去年9月20日的国新办新闻发布会上，自然资源部副部长赵龙用了上面一个例子来说明过往规划审批环节中存在的问题。“规划许可要办一个证，用地审批要办一个证，企业看似拿了好几个证件，但这些证的效用是一致的。”

当月，自然资源部下发《关于以“多规合一”为基础推进规划用地“多审合一、多证合一”改革的通知》，试图通过“多审合一、多证合一”改革让群众和企业感受到实实在在的便利。

赵龙表示，此举意在实现两个效果，一是便民利民，优化营商环境，降低企业制度性交易成本；二是减少行政资源的浪费，使大家有更多的精力进行政策制定和实施监管。

原有规划过多

规划类型过多、内容重叠冲突、审批流程复杂、地方规划朝令夕改等问题过往被业界诟病已久，但多年未见实质性变革，为何现在可以大张旗鼓地推行“多审合一、多证合一”？

一个大的背景是，中央近期就国土空间规划体系建设连续下发“高规格”文件，为此指明了大方向。

2019年5月，《中共中央、国务院关于建立国土空间规划体系并监督实施的若干意见》（下称《意见》）下发。

按照《意见》，国土空间规划是国家空间发展的指南、可持续发展的空间蓝图，是各类开发保护建设活动的基本依据。建立国土空间规划体系并监督实施，将主体功能区规划、土地利用规划、城乡规划等空间规划融合为统一的国土空间规划，实现“多规合一”，强化国土空间规划对各专项规划的指导约束作用。

2019年10月31日，十九届四中全会要求，加快建立健全国土空间规划和用途统筹协调管控制度，统筹划定落实生态保护红线、永久基本农田、城镇开发边界等空间管控边界以及各类海域保护线。

赵龙在上述发布会上表示，机构改革前，由于规划职责分属不同的部门，行政相对人需要向两个部门分别申请城乡规划许可和建设用地审批，其中很多内容高度相近，客观上存在同类事项多头审批、重复审查、交叉审查、流程复杂等问题，增加了企业和群众的负担，影响了投资落地的效率。

“这次机构改革，将主体功能区规划、土地利用规划、城乡规划等空间规划融合为统一的国土空间规划，实现‘多规合一’，为改革规划许可和用地审批创造了条件。”赵龙称。

法律的修改也开始为国土空间规划的推进保驾护航。

2020年1月1日开始施行的新版《土地管理法》第十八条规定：国家建立国土空间规划体系。经依法批准的国土空间规划是各类开发、保护、建设活动的基本依据。已经编制国土空间规划的，不再编制土地利用总体规划和城乡规划。

专项立法也在推进。根据《自然资源部2019年立法工作计划》，空间规划局研究起草《国土空间开发保护法》。同时，自然资源部积极配合全国人大有关专门委员会做好《国土空间规划法》等立法工作。

方向虽明，谁来执行？此前，主体功能区规划由国家发改委牵头制定，土地利用总体规划是原国土部主导，城乡规划则主要是住建部负责，政出多门难免影响效率和权威性。

2018年开始，新一轮政府机构改革组建了自然资源部，将承担“多规合一”、建立空间规划体系并监督实施的职责。

三条红线

2019年11月，中共中央办公厅、国务院办公厅联合印发《关于在国土空间规划中统筹划定落实三条控制线的指导意见》，要求统筹划定落实生态保护红线、永久基本农田、城镇开发边界三条控制线，到2035年，通过加强国土空间规划实施管理，严守三条控制线，引导形成科学适度有序的国土空间布局体系。

这三条控制线与国土空间规划是什么关系？为何要统筹划定？

简单理解，从国土空间规划中，外界看到的是发展目标和愿景，主要解决怎么干的问题；而从三条控制线中，外界看到的是发展底线和红线，主要提出哪些不能干的问题。

与原来规划政出多门类似，三条控制线此前也分属不同部门来划定，由此带来的弊端不少。

自然资源部国土空间规划局局长刘国洪在解读上述指导意见的新闻发布会上表示，机构改革前，原环境保护部牵头划定陆地生态保护红线，原国土资源部、原农业部联合组织划定永久基本农田，原国土资源部、住房和城乡建设部联合划定城镇开发边界，原国家海洋局牵头划定海洋生态保护红线。

截至2019年11月，京津冀、长江经济带11省市和宁夏回族自治区共15省（区、市）生态保护红线划定方案已获国务院批准。全国划定永久基本农田15.5亿亩，已完成上图入库、落地到户。北京等14个城市的开发边界划定已完成，其他部分城市形成了初步成果。

刘国洪表示，三条控制线分头划定，在划定规程、技术规范和管理规定上缺乏统一标准，划定工作统筹协调也不够，出现了交叉重叠难落地等情况，对后续规范管理和严格监管造成不少矛盾和冲突；对落实国家重大战略的相关建设难以避让占用生态红线，缺乏明确的管控规则，不利于维护三条控制线的严肃性。

国家机构改革后，新组建的自然资源部承担了“多规合一”、建立空间规划体系并监督实施的职责，原来分散在相关部门的三条控制线划定管理职责，也由自然资源部统一履行。

以后一旦三条控制线出现矛盾时，应该如何处置？

“三条控制线出现矛盾时，生态保护红线要保证生态功能的系统性和完整性，永久基本农田要保证适度合理的规模和稳定性，城镇开发边界要避让重要生态功能，不占或少占永久基本农田，区分自然保护地核心区和一般控制区，根据对生态功能造成的影响确定是否退出。”刘国洪称。