2020年宏观政策的关键词：巩固、稳定和平衡

2020年是三大攻坚战的决胜之年，是全面建成小康社会的宣告之年，是“十三五”规划的收官之年，是“十四五”规划的制定之年。这一年，我国经济和社会发展将需要完成多项重大历史性任务，需要平衡好多重发展目标的关系。在2018年，新一轮经济下行压力全面显现。在2019年，中央系统布局了全面激发民营经济发展和启动较大力度逆周期调控的政策体系。2020年的总体基调将是保持政策力度和方向，释放政策效能，巩固发展成果。

正在稳步寻找转型：

经济增长稳中趋缓 增长质量将稳步提高

如果我们把2012年经济增长率“破8”作为中国经济转型的正式开始年，那么中国经济转型已经经历了8个年头，并且仍将延续。改革开放以来，我国经济增长经历多次调整期，但是一般调整周期都不会超过3年。以惯常思维来衡量，这次转型所经历的周期十分漫长。超长周期超越了社会各界的心理底线，当部分经济指标出现一些拐头性变化的时候，人们时不时就会出现经济触底反弹的乐观预期。在2016年一季度，我们经历过这样的误判，人民日报发表权威人士访谈，及时纠正了这样的错误预期。随着政府实行以“三去一降一补”为核心的供给侧结构性改革，特别是煤炭、钢铁和建材等行业的大力度去产能措施，叠加保障房加速上马，使上游工业品价格大幅度上升，工业效益快速回升，形成了自2016年四季度到2018年一季度连续6个季度中国经济稳步回升态势，形成了社会各界普遍预期中国经济已经周期性触底回升的基本判断。研究者利用各种西方经济学的周期理论，包括朱格拉周期、库存周期、存货周期等论证经济回升的逻辑根据和周期支撑，形成了一次普遍的误判。从2018年二季度开始，各种下行压力重新显现，经济增长重新回到缓慢下行的通道之中。

实际上，自从2012年中国经济步入转型期以来，转型过程始终遵循“传统高增长的各类需求相继回落，同时伴随经济结构和动力转变”的基本规律。撇开去产能通过价格变动对宏观数据的扰动作用，中国经济一直在稳步寻找转型周期的底部。撇开2016年去产能导致的上游资源品和工业品价格大幅度上涨以及随后回落的扰动因素，中国经济仍然处于从2012年以来的稳中趋缓的回落态势中。传统高增长需求，包括出口、工业投资、基础设施投资、房地产销售和汽车等大宗消费，均已经回落到正增长附近。

2016年一季度出现的乐观预期，是人们对以互联网经济为代表的新经济发展前景过早过度乐观造成的。2018年的乐观预期，是对工业数据持续稳步回升表征了中国经济步入新一轮工业投资增长周期的误判造成的。从社会预期和实际经济增长的关系来看，对2020年，研究者普遍预期会比2019年要差，但是实际情况可能差不到哪里去。

透析这轮周期调整：

经济增长下行面临三大压力 距离底部区域已经不远

从2012年算起，这轮周期调整起码会超过10年。为什么会经历如此长周期的经济调整？

答案是这轮周期调整跟改革开放以来任何一次周期调整都不同，它是针对改革开放40年来，甚至是针对新中国成立以来，中国投资主导型经济增长模式的一次根本性调整。因此，调整的深度、广度和厚度都是空前的。它跟全球经济周期性变化有关系。各种宏观政策可以推动和影响经济调整的节奏，但是不能改变调整的基本方向。

从表现形式看，这轮经济调整首先表现为各种传统高增长需求相继回落，同时伴随着需求结构的根本转变。从内需和外需关系看，我们进出口占GDP的比重已经从最高峰期的70%左右下降到30%以上。从消费和投资关系看，2018年我国消费对新增GDP的贡献率已经达到70%。从服务和制造关系看，我们纯制造业占GDP的比重已经下降到33%左右。因此，从需求结构调整来看，中国经济转型已经完成。

那么，为什么需求结构同时伴随着三产结构已经调整到位，经济下行仍然不见底？新经济、新业态和新模式热热闹闹，为什么仍然难以弥补旧需求下降的缺口？这里的关键是要寻找到形成这一轮长周期下行的真正根源。

有人认为，这是中国经济体量不断增长，已经成为世界巨无霸的结果。目前我国每年新增的GDP已经相当于一个中等国家的经济总量。体量大了，增长自然就困难了。这种观念看似十分合理，实则缺乏逻辑。美国经济是世界上第一巨无霸。在发达国家中，美国经济体量甚至几乎相当于欧洲的总和，且人均国民收入超过6万美元，但是这丝毫没有影响美国仍然成为西方发达国家中增长最快的国家之一，仅仅以体量大作为经济增长变缓的主要原因，缺乏根据。我国经济现在每增长一个百分点的确相当于过去增长几个百分点的经济体量，但是也别忘了我国企业的资产已经几倍甚至几十倍增长了。第四次经济普查数据表明，去掉金融资产，我国二、三产业的总资产已经达到600多万亿元，比第一次经济普查数据增长了十多倍。现在我们是以十多倍于过去的企业资产创造GDP，单位增长率的绝对量当然会是过去的几倍，这不能构成经济增长速度放慢的根据。也有人把全球自2007年以来的金融危机乃至这几年的全球经济和金融市场动荡，作为中国经济下行的重要根源。事实情况是全球这一轮经济周期复苏尽管缓慢且不平衡，但是复苏周期已经延续了近十年，全球经济和金融市场已经大大超过了金融危机前的水平。因此，可以说全球经济、金融市场和贸易规则的变化，对中国经济产生了一定影响，但是不构成中国经济下行的主要因素。中国经济出现长周期下行压力，仍然主要来源于内部因素，外因通过内因而起作用。从内部因素来看，中国经济下行的压力主要来源于三方面。

一是政府和市场主体合作创造巨大市场需求的能力和潜力下降。过去，中国经济高速增长绝不是单靠市场化和对外开放取得的，尽管这是最根本的。中国政府尤其是地方各级政府本身就在基础设施投资、工业投资和房地产领域直接和间接创造了巨大的市场需求。各级政府掌握着土地资源和土地交易制度、地方发展规划、基础设施投资、产业发展政策以及部分税费优惠政策等资源。在经济发展为第一目标和速度为第一政绩标准的导向下，政府利用手中掌控的资源，叠加各种制度设计，形成了基础设施投资、工业投资和房地产需求等巨大而持久的市场需求，拉动经济高速增长。

这三类需求的长期持续高速增长是我国经济持续高速增长的主要动力。我国经济制度的巨大优越性突出表现在各级政府撬动这三大需求所发挥的重要作用。加速城镇化和制造业成本国际比较优势构成了发展的客观条件。政府撬动三大需求的能力，叠加客观发展比较优势，形成了我国长期高速增长的基本条件。

在政府和市场的合力推动下，这三大需求长期高速增长并开始提前饱和。这导致相比于其他国家现代化进程，我国在人均GDP较低阶位就出现了基础设施投资、工业投资、房地产和对外贸易的过早退潮。而今天的过早退潮是过去长期过快增长的结果。

二是中国传统文化和消费观念导致的部分消费领域过快增长开始退潮。尽管改革开放已经进行了40年，但是中国人的消费观念和消费市场，跟西方国家仍然有很大不同。主要区别是我国的基本消费单位是家庭，而不是个人。血缘关系为纽带的家庭和家族关系尽管在市场经济冲击下有所松弛，但是并没有断裂，家庭性消费依然超前。如年轻人买房，主要依靠家庭甚至是家族的力量，婚恋双方父母共同付首付，大大提高了年轻人对房地产的消费能力。如各类汽车厂家怎么也预测不到为什么SUV车型会成为中国人最青睐的车型，只有在汽车作为家庭整体消费工具的时候，SUV才能显示出优势。再如中国人为什么对移动手机消费如此超前。因为中国人户分离的人口接近4亿，固定电话对这类人群没有用。移动手机是最重要的通讯工具，即使是对最低收入阶层。在收入差距拉大，富裕阶层急剧上升的阶段，爆发增长的富裕阶层会形成对奢侈品的巨大需求，作为构成富裕阶层社会符号的外在标志。这又形成了人均收入不到美国十分之一的国家，消费了全世界35%的奢侈品。但是，随着社会文化心理的成熟，这种粗陋的富裕阶层的外在符号失去了受人尊敬的意义，对奢侈品的追求热会逐渐消退。目前，房地产、汽车、手机和奢侈品等超前消费领域正在逐步退潮，形成了当前经济新的下行压力。

三是随着生产条件的变化，中国失去了低端制造业的绝对成本比较优势。高端制造业的发展弥补不了低端制造业的需求空间。这个世界仍然是穷人占绝大多数，发达国家人口不超过十亿，其他都是相对贫困的人口，因此低端制造业的空间要远比高端制造业大。随着发展水平提高，我国生产要素成本快速上升，以及各种相关税费制度，造成了低端制造业过早退潮。高端制造业尽管也在快速提升，但是占比过低，市场空间过小，而制造业和民营企业发展遭遇不小的困难。

这三大因素构成了中国经济持续下行的主要根源，它具有规律性、客观性和必然性。它跟所谓的投资周期和存货周期没有什么关系，拿西方的周期理论来分析中国经济转型缺乏说服力。在出口、工业、基础设施、汽车以及房地产等所有高增长需求都面临大幅度下行压力的情况下，中国经济增长依然保持在合理轨道之中，依然保持全球大国第一增长率，不能不说是创造了历史奇迹，充分证明了中国经济的巨大韧性。现在，以往所有高增长的需求都已经回落，并处于低速稳定增长阶段，只要房地产消费和投资能软着陆，中国经济下行的底部区域就能够逐步坐实，目前距离底部区域已经不远。

2020年是巩固之年：

继续扶持民营经济发展 维持逆周期调控力度

2018年是问题暴露年，2019年是系统布局年，2020年是政策巩固年。

2018年初，我们仍然沉浸在对经济增长前景的乐观预期中。民营经济困难现象加剧、汽车等大宗消费急剧下行等现象，中国经济发展新一轮问题集中显现。对此，党中央及时作出了“稳中有进，进中有变，变中有忧”的准确判断，采取“六稳”措施，增强民营企业发展信心。2019年中央政府针对新一轮经济下行压力和经济发展中的突出问题，采取了历史上少有的大力度措施，以问题为导向，政策聚焦在四个方面：一是采取全面措施，激发民营经济发展活力。大力度减税降费，限期清欠国有企业和地方政府对民营企业逾期欠款，降低要素成本，增加中小微企业融资等。二是加大财政支出力度和专项债券发行，稳住基础设施投资。三是激活国内消费，培育国内大市场。四是全面优化营商环境，加大对企业技术改造和研究开发的支持力度，推进新一轮开放政策等。

从全年情况看，这四大类政策发挥了积极作用。民营企业状况有所改善，发展积极性有很大提高，“五险一金”调整对中小民营企业影响最大。从目前财务指标看，私营企业业绩增长最好。大幅度增加专项债稳住了基础设施投资。尽管汽车对消费下拉作用较大，以及非洲猪瘟疫情对消费品价格产生了影响，但消费市场总体稳定。

目前，各类政策仍然在加大力度实施当中，部分政策实施效应存在时滞。比如，民营经济财务状况有所改善，但是投资热情并没有全面激发；除了汽车对消费的下拉作用外，部分服务类消费增速也同步放缓；工业回落速度超出预期，钢铁、煤炭、化工高价格缺乏需求支撑出现回落；银行贷款和社会融资余额虽然有所增加，但是宽口径社会融资并没有增加，中小企业融资困难还没有根本缓解；专项债虽然大幅度增加，但是因为具有现金流的项目才可以发行，导致新增专项债集中在棚户区改造、交通项目和土地收储上，公共设施项目资金难以保障，导致基础设施投资中交通类投资保持稳定增长，公共设施投资类增速明显放慢或下降。

近期，中央经济工作会议对2020年经济工作作了总体部署，明确了指导思想。会议精神表明保持政策的稳定性和连续性是主基调，同时要针对当前经济和社会发展中面临的新问题进行适调微调，继续大力度支持民营经济发展和维持逆周期调控的政策力度，保持经济增长在合理水平。

比如在保持政策的稳定性和连续性方面，会议指出要继续化解民营经济发展中的困难，激发民营企业发展活力；继续实施积极的财政政策，稳住基础设施投资；继续采取稳健的货币政策，保持信贷增长和社会融资增长与经济增长相适应；继续优化营商环境，推动科技创新进一步深化。在针对新问题进行适调微调方面，会议指出，要重点激发民营企业的投资热情，要引导财政和社会资金向基础设施、高端制造和民生服务等拉动供需双方的领域倾斜；要增加对制造业中长期融资，解决企业长期资金短缺问题；要扩大中心城市和城市群的承载力，发挥城市群作为区域基础设施规划主体的作用，解决行政分割给规划带来的连接不通、布点紊乱、功能重叠等问题；要拓展基础设施投资范围，将环境保护、数据信息基础设施、民生服务、安全设施等作为基础设施重要内容。

真正实现触底回升：

创新手段激发消费潜力 改善环境鼓励民企发展

关于我国经济未来长周期增长趋势，目前存在着两种看法：一种看法认为我国经济增长率将呈现逐级回落的态势。随着经济体量的不断增大，潜在增长率将逐级下降。未来几年我国经济增长率将落在5%至6%区间；再过几年将落在4%至5%区间；接下去甚至更低。这种推论尽管看起来很有理论根据，但是总体上是一种悲观论调。按照这种理论推演，我国经济在人均1万多美元的时候就有可能大致跟全球经济增长率同步了，也就无法在人均GDP上追赶发达国家了。另一种看法认为，尽管这一轮经济调整周期很漫长，但是经过经济结构、动力和增长方式的转型，我国经济仍然有很大可能在触底运行一段时间后，继续回升，并保持中高速增长较长时期。

从客观条件来说，我国经济发展水平仍处于世界较低阶位。我国人均GDP和可支配收入都大大低于世界平均水平，甚至只有发达国家的几分甚至十几分之一。我国人口市民化率起码还有20%至30%的上升空间，实现社会服务彻底均等化还需要15年到20年的努力，目前只有近4亿人享受相对完整的社会保障。人们创新创富的热情仍然很高，每年新增几百万家企业注册就是重要表征。在全球产业链和产业分工中，我国的综合比较优势和竞争优势依然存在。社会制度优势转化为激发增长的潜能依然巨大。当然，这些都是潜能，要转化为现实的发展能力，还需要一系列体制和机制的重大改革和实践摸索才能实现。当前，我国既需要适时运用逆周期政策，降低经济下行的冲击力，熨平发展速度，更需要着眼未来，创造启动新一轮增长周期的客观条件。我国经济要真正实现触底回升，还需要创造四个方面的条件。

第一，政府要形成创造市场需求的新能力，要从旧领域中的“三合力”转化成新领域中的“三合力”。

我国要大力优化营商环境，最大限度发挥市场作用。但是历史也证明，单靠市场经济的力量，是很难继续成就长周期快速增长。历史上之所以出现大部分发展中国家都很难跨过中等收入陷阱的现象，不是这些国家的市场机制不完善，而是发达国家占据了领先发展的先机，占据了高端制造和全球化服务业的先机，控制着全球要素市场的定价权。后起发展中国家随着要素成本的提高，不但很难分享全球市场需求，甚至连国内市场需求也会被发达国家所占有。我国贸易增长长期低迷，以及国内商品和农副食品逐渐失去性价比竞争力，就是这种现象的端倪，必须高度重视。

中国特色社会主义市场经济的制度优势必须转化成政府直接创造或推动创造巨大市场需求的能力。过去，政府在基础设施投资、房地产和工业投资领域，创造和催生了巨大市场需求，未来政府需要在个人消费、民生服务和科技创新上，创造和催生新的市场需求。我国经济发展以供给侧结构性改革为核心，同时需要扩张社会需求，扩大市场潜力。在巩固和创新基础设施投资、房地产和工业投资需求的基础上，政府急需要寻找到撬动国内消费、社会服务和科技创新这三大新需求的杠杆，推动这些需求潜力加速释放。过去政府靠土地、规划和基础设施配套来撬动投资需求，现在靠这些手段无法撬动消费、社会服务和科创需求，需要寻找到新的路径和工具。这是决定未来我国经济能否保持持续中高速增长的关键。

这两年，政府出台了不少培育和引领消费的政策，但是效果不如刺激投资政策那么灵验。各级政府在如何激发消费市场潜力上仍然需要学习过程，存在理论准备不足、经验积累不够和工具选择不当等问题。教育、医疗、养老、文化、旅游和体育等领域存在严重供给不足、品质不高等市场发展空间。这次中央经济工作会议特别强调，要发挥市场供给灵活性优势，深化医疗养老等民生服务领域市场化改革和对内对外开放，增强多层次多样化供给能力，更好实现社会效益和经济效益相统一。各级政府如何运用掌控的工具，吸引社会资金进入民生服务领域，实现多层次多样化多渠道供给，仍然是个大课题。目前，各级政府在推动科技创新方面做出了大量努力，建立了完整的支持科技创新的政策体系，但是横向比较下来，各地区科创转化为增长能力的效果却大相径庭，说明各级政府在如何激发社会和企业的科创潜力以及需求上仍然存在着巨大差别。政府撬动消费、社会服务和科技创新快速增长，也就是推动居民生活水平快速提高，促进公共服务加速均等化和推动工业加速升级，符合新时代我国经济和社会发展的总体目标。

第二，要让民营经济重新成为我国经济增长最活跃、最富创造力的力量。

过去，我国经济保持高速增长，重要条件是民营经济和外资企业始终是最活跃的因素。在这一轮经济转型中，民营经济经历的阵痛最强，转型程度最深，转型难度最大，部分民营企业将被淘汰。为了契合过去的发展条件和方式，当前民营企业在结构上存在三个不合理。

首先是产业布局严重不合理。民营企业主要分布在低端制造业、投资品工业、极度分散的物流、商业、餐饮等服务业、建筑业，这些都是目前需求下降最迅猛、产业组织变化最大和互联网冲击最明显的领域。在民营企业五百强中，位居前三的主要是钢铁、有色和房地产等行业，其产业结构的不合理性比国有经济要严重很多。其次是空间布局不合理。民营企业尤其是中小微民营企业主要集中在中小城市以及县域以下小城镇和农村。过去凭借的是小城镇和农村的区位优势，要素成本非常低。现在产业要升级，设备要改造，产品要提质，管理要现代，需要导入现代要素，但是知识、技术、人才和数据等新要素很难导入，要素流动性差。目前我国每年要新增800多万大学毕业生，大学生就业相对困难。但是这些位居中小城镇的企业，想引入一些大学生和技术工人却十分困难。工业入园比例很低，工业配套能力差，工业要素成本低但综合配套成本高，造成成本优势逐渐丧失。三是民营经济中真正建立现代企业制度的占比很低，家族工厂占比高。股权家族化，决策家长化，风险集中化，信息模糊化，缺乏抗风险能力和创新机制。这类传统民营企业在订单驱动、需求驱动、模仿驱动、低要素成本和低管理成本的经营环境下，可能会有很好的发展，但是一旦丧失成本优势后，在向高技术、高质量和创新模式转型时，相当一部分民营企业就会被淘汰。

对此，我们一方面需要大力度减税降费，扩大金融支持，努力降低要素成本；另一方面需要推动民营企业认清经济转型大方向，彻底摆脱家族型低成本制造业的经营理念和模式，走向现代企业制度。企业需要承担相应的社会责任，企业不是家族私有财产。企业的价值在于选择企业家来有效组合和管理要素，创造超额价值。股权控制权不等于企业经营管理权。

第三，要深化对现代市场经济的认识，建设高标准市场体系，形成科创发展所需要的市场环境。

现代市场经济不仅仅是资源配置方式，更是推动市场主体创新创业的微观制度。新一代信息革命，推动我国市场经济从物质资本驱动转向知识资本驱动；从不动产要素主导的传统要素市场体系，转向以知识、技术、管理和数据等动产要素为主导的现代要素市场体系；从物要素对活劳动的支配转向活劳动对物要素的运用。创新已经成为经济发展的核心动力，要形成财产最安全、产权最明晰、资本最多元、制度最长久、政策最稳定、市场最公正、信息最透明的现代市场经济体系。要大力发展人才、技术、信息、数据等动产产权市场。

第四，要形成新一轮对外开放的制度体系，推动中国贸易重新快速增长。

中国在人均GDP不到全球平均水平的时候，还不能只依靠国内市场来发展。要适应数字贸易、服务贸易和技术贸易的需要，建立新的贸易规则；推动贸易、投资和金融一体化开放。要充分认识到全球市场对低成本高质量工业品的需求仍然是主体，要素成本提高未必就不能低成本生产，降低工业生产成本的手段和方式还有很大空间，中国生产高质量低成本的消费品仍然具有全球综合比较优势。要对现在的自由港、自贸区、保税区、出口加工区、国际产能合作区等特殊关税区进行归类和调整，要通过营商环境的国际比较，引导民营企业客观分析中外经营环境的差异，鼓励民营企业立足中国开展国际化生产布局，避免盲目迁移带来的问题。要重新寻找到中国在全球产业链分工中的优势和位置，在完善规则的基础上，形成中国和西方发达国家在贸易、投资和科技方面新的深度合作方式，在高端和中端制造业上形成中国的特有竞争优势。(杨成长)