中央经济工作会议提出改革土地计划管理方式 土改即将“大迈步”

土地制度改革，正在向更深层次迈进。

中央经济工作会议12月10日至12日在北京举行。在此次据新华社报道的会议消息中，关于土地的内容只提到一句，“改革土地计划管理方式”。

一句话，十个字，却引起广泛关注。

21世纪经济报道记者注意到，在过去几年的经济工作会议中，曾多次提到农村土地改革的承包地“三权分置”改革、农村土地征收、集体经营性建设用地入市、宅基地制度改革的“三块地”改革，也曾提到深化土地领域改革。今年8月中央财经委员会第五次会议提出“要改革土地管理制度，增强土地管理灵活性，使优势地区有更大发展空间”，而此次会议在此基础上，更直接的提出“改革土地计划管理方式”。

直接原因：土地管理法修改

土地年度计划管理，是我国土地管理制度的重要组成部分。自上而下地对土地指标层层分解、层层落实，是其中最重要的核心。

国家发改委城市和小城镇改革发展中心学术委秘书长冯奎告诉21世纪经济报道，土地的规划、计划都是土地管理的内容。按一般惯例，地方要根据国民经济和社会发展规划、国土规划、土地利用总体规划、城乡规划等编制土地利用年度计划。

所谓的土地利用年度计划，是指国家对计划年度内新增建设用地量、土地整治补充耕地量和耕地保有量的具体安排。而土地利用年度计划指标，则主要包括新增建设用地计划指标、土地整治补充耕地计划指标、耕地保有量计划指标和城乡建设用地增减挂钩指标，以及工矿废弃地复垦利用指标。

土地指标“层层分解、层层落实”的运作模式主要是指，自然资源部会同国家发展改革委每年编制全国土地利用年度计划草案，报国务院批准，提交全国人民代表大会审议确定后，下达各地执行。省级以下的自然资源主管部门，则会将上级下达的土地利用年度计划指标予以分解，经同级人民政府同意后一次性下达给所属市县。并且新增建设用地计划指标实行指令性管理，不得突破。

过去，由于我国土地的城乡二元体制，农村集体土地需要通过征收等途径转化成为国有用地后，才可进入土地流转，因此也形成了年度计划，不涉及农村集体土地入市方面的内容。

今年8月，《土地管理法》(修正案)获十三届全国人大常委会第十二次会议表决通过。修改后的《土地管理法》对农村土地征收、集体经营性建设用地入市和宅基地管理的法律规定作出若干调整，并取消了多年来集体建设用地不能直接进入市场流转的二元体制。

这也被认为是此次经济工作会议明确提出，“改革土地计划管理方式”的直接原因。

冯奎告诉记者，由于2020年1月1日起，修改后的土地管理法就将开始实行，土地征收模式将发生重大变化，包括明确界定何为公共利益，土地征收补偿原则、土地征收程序等，必然影响年度计划管理。

也有多位受访人士告诉21世纪经济报道，此次经济工作会议的提法之所以引起广泛关注，还在于其为更深层次的土地管理制度改革，提供了想象空间。

易居研究院副院长杨红旭向21世纪经济报道表示，当前很难预测会指向哪个具体改革，但从近年来强调的多主体供应、允许集体建设用地入市等方向来看，改革土地供给模式，盘活土地资源，打通土地要素流动渠道，将会是大的方向。

土地改革方向侧重哪里？

一直以来，土地制度改革被认为是“两条腿走路”。

中国城市经济学会副会长、中国社会科学院城市发展与环境研究所原所长牛凤瑞告诉21世纪经济报道，一直以来我国土地管理制度的改革，就既有旨在让土地管理更灵活的市场化改革，也有让旨在现行的指标管理体系更加科学的改革措施。

其中，农村土地改革领域的集体经营性建设用地入市，这类打破城乡二元土地结构的改革尝试，显然大大增加了土地制度的灵活性。

而从2016年开始的“人地挂钩”改革，则是后一种“改良派”的典型代表。这项改革要求以人定地，地随人走，最终实现城镇建设用地增加规模与吸纳农村人口进入城市定居规模挂钩，城市化地区建设用地增加规模与吸纳外来人口进入城市定居规模挂钩。

当然，更多的改革，情况更为错综复杂。

其中的典型是，建设用地增减挂钩节余指标流转的相关改革。由于我国城镇化水平差异较大，不同地区对建设用地指标的需求出现严重落差。一直都有学者呼吁，要建立城乡统一的建设用地市场，尤其是建立跨省、跨区域的农村建设用地减少与城市建设用地增加的市场转换机制。

在这项改革的早期，呈现出缓慢但不断“松绑”的趋势。1998年，浙江省以耕地占补平衡为原则实施“土地整理折抵建设用地”。2004年国家提出“城乡建设用地增减挂钩”，但规定不能跨区县(市)置换建设用地指标。2016年，原国土资源部又印发文件，允许集中连片特困地区和国家扶贫开发工作重点县，将增减挂钩节余指标在省域范围内流转使用。

更大的突破出现在2017年，原国土资源部印发《关于支持深度贫困地区脱贫攻坚的意见》，正式允许将增减挂钩节余指标由省域范围内流转，扩展到东西部扶贫协作和对口支援省份之间。此后，全国首例跨省流转，在四川某县与浙江某区间诞生，该区还曾一次性支付该县1亿元预付款。

不过，在2018年，国务院办公厅印发《跨省域补充耕地国家统筹管理办法》和《城乡建设用地增减挂钩节余指标跨省域调剂管理办法》，“流转”变为“调剂”，着重强调了国家统筹原则。国家下达调剂任务，确定调剂价格标准，帮扶省份调入节余指标，深度贫困地区所在省份调出节余指标，国家统一资金收取和支出。

此次经济工作会议，在“深化经济体制改革”的部分，提出“改革土地计划管理方式”，土地改革的方向侧重哪里？今年8月，中央财经委员会第五次会议提出“要改革土地管理制度，增强土地管理灵活性，使优势地区有更大发展空间”。