失信惩戒滥用泛用苗头渐显 专家呼吁尽快构建信用立法

眼下，一个人如果“信用”不好，恐怕已经不再是不能坐飞机、坐高铁、住五星级酒店等被限制消费那么简单，还会涉及学习、工作等各方面，甚至还会牵涉到婚姻家庭感情。

不久前，有网友爆料称，自己的朋友原本都打算结婚了，却突然分了手。起因是女方想着结婚后要两个人一起贷款买房就查了男方的征信，结果发现男方欠了很多信用卡债和小额贷，还有很多逾期记录。最终，两人分手。

婚前到底该不该查对方征信？这一话题瞬间引爆网络。出人意料的是，网友的回答几乎一边倒，都认为查征信记录很有必要！

之所以个人信用越来越受重视，其中一个重要原因是，它跟失信惩戒制度的关联度越来越高。一旦进入“黑名单”，那就意味着会在很多领域受限。也正因为如此，但凡涉及到个人征信的消息，都会牵动社会各方的敏感神经。

加快社会信用体系建设，是党中央作出的重要决策部署，是推进国家治理体系和治理能力现代化的重要举措，也是构建社会主义和谐社会的重要基础。其中，失信惩戒是信用体系建设中的核心机制。

近年来，失信惩戒制度发挥了重要作用。但与此同时，信用惩戒制度在实施过程当中也有很多问题值得研究和探索，加快推进国家层面的社会信用立法十分必要。

什么是失信？如何去惩戒？怎么来联合惩戒？究竟该通过一部怎样的统一的社会信用立法来规范不同主体？渐行渐近的社会信用立法仍面临不少难点痛点。

实施效果显成效

2014年，《中共中央关于全面推进依法治国若干重大问题的决定》提出“加强社会诚信建设，健全公民和组织守法信用记录，完善守法诚信褒奖机制和违法失信行为惩戒机制，使尊法守法成为全体人民共同追求和自觉行动”以及“加快建立失信被执行人信用监督、威慑和惩戒法律制度”。以失信惩戒为核心机制之一的社会信用体系建设，成为实现依法治国的一个组成部分。

对于失信惩戒，目前虽然还没有统一的法律，但我国出台了一系列顶层设计文件。2016年，中共中央办公厅、国务院办公厅印发并实施《关于加快推进失信被执行人信用监督、警示和惩戒机制建设的意见》，对加快推进失信被执行人信用监督、警示和惩戒机制建设提出指导性意见，这也被看作是基础性文件。其后，国务院又印发了《关于建立完善守信联合激励和失信联合惩戒制度加快推进社会诚信建设的指导意见》。2019年6月，国务院办公厅印发《关于加快推进社会信用体系建设构建以信用为基础的新型监管机制的指导意见》。可以说，一系列顶层设计为整个失信惩戒工作指明方向。

与此同时，一些地方，如上海、浙江、江苏、湖北等地也纷纷出台地方性法规，推动建立以政府机关为主导、以失信惩戒为特色的信用管理制度，信用体系的政府管理性质不断加强。失信惩戒制度的适用对象也已从司法领域逐渐向外扩张，几乎涉及经济社会的各个行业领域。

泛用苗头渐显现

通过推进失信联合惩戒，长期以来一些没有能够得到有效解决的问题取得了突破性进展。但也恰恰是因为好用且越来越有用，在有的领域和有的地方，失信惩戒滥用泛用的苗头开始出现。

全国人大常委会法工委的专项研究表明，尽管各种失信惩戒制度都将倡导守信、杜绝失信作为立法目的，但其制度的核心功能一定程度上已转向为更为迅捷顺畅地实现行政管理的目标。社会信用体系建设中的“失信”已经并非简单的、道德意义上的没有或丧失诚信，失信行为不仅包含普通的民事违约行为，还进一步包含了违反法律、行政法规的行为，构成刑事犯罪的行为，甚至仅仅作为行政相对人的身份。

实践中，越来越多的失信行为与违法行为勾连，甚至与违纪、违反职业道德和职业规范等绑在一起，一些规范性文件甚至规定将违法行为或违法记录作为不良信息记入信用档案。

“社会信用不可能一步到位，只能够逐步推进。”在中山大学法学院教授刘恒看来，信用惩戒已经泛化、滥用化，在这种情况下，我们必须深入研究信用，把它纳入法治轨道，和现在的法治化框架很好衔接。在没达到这个目标以前，不能拔苗助长，否则很可能给法治环境造成一种伤害。“在互联网时代，要用网络治理思维解决网络社会的问题，不能把用网络治理能够解决的问题都归到社会信用。”

“如果把违法等同于失信，实际上就等于采用了可以挽救但是抛弃的做法，‘一处失信处处受限’，把失信人从社会中放逐。”北京航空航天大学法学院教授王锴认为，目前对失信或者说对信用的定义过于泛滥，混淆了约定义务跟法定义务的区别。“要把信用限定在基于承诺的行为，失信限定在故意违反约定义务的行为，没有必要把它纳入到失信的范畴。”

推动综合性立法

目前，社会信用立法作为第三类立法项目，已经被纳入十三届人大常委会立法规划。因此，如何通过法律把实践中的好制度、能够反复适用的有效管用的规则固定下来，更规范地发展社会信用体系建设，成为关键点。尤其是立法中的一些痛点难点问题更是不容回避。究竟该如何在法治体系下构建失信联合惩戒制度？该立一部什么样的社会信用法律？一些业内专家给出了社会信用立法的具体路径。

“建立诚信社会的初衷是好的，对失信行为进行约束惩戒也是必要的。”华东政法大学法律学院教授刘松山认为，在一些关键性问题，比如失信和违法、不文明行为的区别是什么，行政机关在社会信用建设中应当扮演何种角色，谁有权对失信惩戒问题进行立法等，尚未研究清楚并形成共识之前，不宜一哄而上。如果必须对失信惩戒进行立法，应由全国人大常委会统一立法。地方自行立法不仅可能会导致惩戒条件、标准、措施的不一致，更可能损害全国人大及其常委会的专属立法权限，损害公民、法人和其他组织的权利自由。即使是国务院的行政法规对这类事项进行规范，也应当慎之又慎。

北京大学法学院教授王锡锌也认为，应采用国家主导模式构建我国的信用立法，同时辅以社会市场模式。而立法核心问题是概念的界定和关系的理解。首先，从失信界定来看，立法关键要解决哪些可以成为失信评价的考量因素。其次，在联动的问题上要明确两种不同的法律关系规范化问题。一种是政府间的协作关系，另一种是行政机关跟其他企业比如金融机构基于合同的协作关系。最后，惩戒的核心问题则是解决类型化的不足。“而这也恰好是立法要解决的关键，否则惩戒就没有了法律依据，就会与法治原则发生剧烈冲撞。”王锡锌说。

“如果的确需要就社会信用进行立法，那么关键是要对信用惩戒制度形成标准的合法性、必要性、可行性等达成共识。”上海交通大学凯原法学院教授林彦认为，首先，用信用惩戒制度解决守约问题的前提就是要符合法律，即遵循法律保留原则，而不能泛化权力。其次，关于惩戒措施，应当看研究这种措施对于相对人的基本权利所造成的影响的程度和影响的效果，然后看其是否存在不当连结、是否超出了必要的限度、是否符合比例原则再去作判断。此外，对于联合惩戒措施不能突破职权法定的原则。