以“三个跟随”管好地方专项债券发行与使用

前不久召开的国务院常务会议确定了加快地方政府专项债券发行使用的一系列措施，旨在带动有效投资支持“补短板、扩内需”。笔者认为，为使这项重大举措更加有效，相关的制度安排和实施机制应确保“资金跟随项目走”“项目跟随预算走”“预算跟随规划走”。

首先，应确保“资金跟随项目走”。

专项债券筹措的资金作为公共资金的重要组成部分，理应遵循公共资金管理的一般原则，除非有明确且合理的目的，否则不得实施任何支出。就投资支出而言，这些明确且合理的目的通常承载于特定的政府投资项目，专项债券旨在为这些项目筹措资金。“资金跟随项目走”，要求专项债券的发行与使用应以业已确立并纳入预算的项目为依据。

在实践中，这一原则经常被忽视，从而出现“有钱却没适当项目”的奇怪现象，导致专项债券“补短板、扩内需”的效果被大打折扣。通过多年努力，目前各级政府的项目库制度已经基本确立起来，为实现“资金跟随项目走”提供了框架。然而，缺失关键细节的问题依然严重。

缺失的关键细节有四个。第一个是项目目的与设计的事前论证与审查机制，对应可行性论证的第一阶段。在现行项目决策机制与程序下，许多项目未经严格的专业化论证，从一开始就埋下了失败的高风险隐患。

第二个是项目目标的申报与审核机制。项目目标应紧密衔接政策目标，并采用量化的绩效目标加以计量与评价。“政策目标—项目目标—绩效目标”之间的紧密衔接，依赖良好的项目决策与管理程序，也依赖专业化的技术解决方案。三重目标间的区别与相互关系需要清晰鉴别。

第三个和第四个缺失的关键细节分别是“项目战略计划”和“项目管理”的事前评估机制。战略计划旨在明确“如何实施”这些项目，包括具体实施方案和策略，应区分使用专项债券的重点领域分别制定，比如公共交通和市政基础设施、城乡电网和天然气管网等能源项目、城镇污水与垃圾处理等生态环保项目。战略计划应作为项目可行性论证不可分割的组成部分，项目管理也是如此。

总体来说，当前专项债券管理中存在的深层次问题，并非发行和使用本身，而是发行与使用所依托的微观基础薄弱。除非上述四个关键细节被植入项目决策程序与机制，“资金跟随项目走”才能真正实现。

其次，应确保“项目跟随预算走”。

项目决策与管理脱离预算过程的现象由来已久，造成两个负面后果。第一，项目择优脱离预算过程的约束与引导。政府投资项目都需要通过预算安排资金，包括来自专项债务筹措的资金，而且在给定时期内可用于项目投资的预算资金总额是有限的，不可能所有备选项目都同时实施，这意味着项目择优只有严格衔接预算过程才能实现。项目择优主要对应预算的准备和审查阶段。在预算准备和审查未能有效约束与引导项目择优的情况下，预算将无法成为管理专项债券发行和使用的有效工具。

第二，项目的运营管理脱离预算过程的约束与引导。与项目择优关注配置绩效不同，项目运营管理关注运营绩效。首先是项目的成果绩效，其次是产出绩效，最后是投入绩效。以污水治理项目为例，成果绩效可界定为“水质改善30%”，产出绩效可界定为“处理污水1000万吨”，投入绩效可界定为“处理每吨污水的平均成本降低20%”。确保预算执行和评估能够实时跟踪和监控这些绩效指标的动态变化至关紧要，但前提是运营管理能够对接预算执行与评审程序。

“项目跟随预算走”还有一个重要含义是，只有明确资金来源并且通过了前期评审的项目才能纳入预算。在实践中，许多问题项目也被草率地纳入预算，成为导致“半拉子工程”的重要原因。这些失败工程酿成的各种有形与无形损失很大。由于当前项目决策程序普遍缺失起码的事前、事中和事后的纠错机制，这个问题至今困扰着专项债券发行与使用。在这里，澄清可纳入预算的项目应满足的条件非常重要，包括环境评价报告、移民拆迁和项目招投标等施工前的准备工作是否到位。

不应把“项目跟随预算走”狭隘地理解为在基金预算中安排偿付专项债券的资金。真正重要的问题在于预算程序能够实质性地约束与引导事前的项目择优，以及事中和事后的项目运营管理。区分预算文件和预算程序的不同作用很重要。预算文件虽然具有很强的约束力，并且能够呈现相关的信息，但只有诉诸预算程序才能实施。“项目跟随预算走”的重点，首先在于“项目跟随预算程序走”，其次才是“项目跟踪预算文件走”。

再次，应确保“预算跟随规划走”。

这里的规划特指中期财政规划，具体地讲，指2020年至2022年间的财政规划。国民经济与社会发展规划、区域规划、行业规划早已普遍实施，但只有借助中期财政规划才具备可实施性。然而，几类规划之间的脱节现象依然严重。

同样的脱节现象也发生在预算与中期财政规划之间。历史上，基于立法机关控制政府支出的诉求，全世界所有国家和政府的预算都是年度预算。年度预算的前瞻性明显不足，这对投资项目的生命周期管理而言是一项致命的弱点。从事前的筹划与设计，到事中的实施与管理，再到事后的重置与更新，几乎所有的投资项目的妥善管理都高度依赖一个至少3年到5年的时间框架，中期财政规划因而特别有用。

这种有用性也反映在引导年度预算的运转上。由于时间框架过于紧迫，年度预算把注意力引向紧迫的短期财务问题，项目生命周期管理极易被忽视。只有把年度预算置于中期财政规划的约束与引导之下，这一局面才能被扭转。

2015年中国首次实施了中期财政规划的试点，目前正逐步扩展到各级政府和部门。然而，这项机制的有效性主要取决于政府投资项目存在真正的“中期规划”，即每个当前财政年度就要确定至少未来3年中纳入预算的全部投资项目，确保“一年三定”而不是目前盛行的“一年一定”。当然，比时间框架更紧要的在于必须存在实质性的“项目筹划”程序与机制，这正是当前缺失的关键一环。