城乡建设用地统一市场“形成”定标2035年

在新版《中华人民共和国土地管理法》完成修订并发布实施的背景下，对于城乡建设用地统一市场的形成，中央最高决策层已经有了明确的时间要求。这意味着，以经营性集体建设用地入市为核心的城乡建设用地统一市场，将是一个“必须拿出结果”的工作领域。

《中国经营报》记者了解到，这个最终目标的时间，中央层面已经确定在2035年，即到2035年，全国必须形成完整的城乡建设用地统一市场体系。如果以这个时间目标来看，刚刚完成修订并颁布实施的新版土地管理法只是走出了第一步。

此前，33个市县经批准，对涉及这一领域工作的问题，进行了长期试点。自然资源部下属事业单位自然资源咨询中心，全程进行了专题研究。该研究专题发现，若要在2035年前形成城乡建设用地统一市场，还需要有包括税务问题在内的系列问题需要在实践当中解决。

定标2035年

“党中央、国务院对建立城乡统一建设用地市场的要求是一贯的，目标是明确的，时限是有要求的。”9月18日，一位自然资源系统的权威人士告诉记者，对于城乡建设用地统一市场的形成，中央层面敲定的最终目标是2035年。

中国目前实施最严格的耕地保护制度。在这个大背景下，城乡土地被现行土地管理制度分割开来，城镇土地为国有建设用地，农村为集体土地。在本次土地管理法修订以前，只有国有建设用地可以入市交易，农村集体土地要通过征地转为国有建设用地后才可以入市交易。

党的十八届三中全会曾明确提出要求，要建立城乡统一的建设用地市场。此后，经全国人大授权批准，全国33个市县开始进行土地管理制度改革三项试点，其中即包括“农村经营性集体建设用地入市交易”。与此同时，土地管理法的修订工作开始提速，最终完成修订后，新版土地管理法扫清了农村经营性集体建设用地入市的法律障碍。

“修订法律，只是第一步，只是个开始。”一位试点地区自然资源职能部门的人士告诉记者，中央从制度统筹的层面，是要建立一个统一、完善的城乡建设用地市场体系，“法律只是说，在全国范围内，这些事情不再被禁止做了，但是怎么做，法律里面是不会提的，还得靠实践中总结、调整、构建，经营性集体建设用地入市，环节多、利益主体复杂，收益分配也没有现成经验和模式。”他告诉记者。

因此，虽然2035年看似时间充裕，但农村经营性集体建设用地入市以及构建完整市场体系十分复杂，故而并不轻松。前述权威人士告诉记者，全面形成中央确定的目标是2035年，但还有另外一个阶段性目标，即在2022年要基本建成城乡统一的建设用地市场，如果以“基本建成”的时间点来看，工作任务还是比较急迫的。

相对空白

目前，中国内地的国有建设用地交易市场，已经十分成熟完善。以“招拍挂”的交易方式为核心，形成了一整套从土地整理、储备、定价到交易的完整体系。但是，相比之下，农村经营性集体建设用地入市的制度层面几乎是一片空白，而且，相比于国有建设用地的交易，农村经营性集体建设用地环节更多，也更为复杂。

记者了解到，从全国33个市县试点土地管理制度三项改革以来，自然资源部下属的咨询研究中心就已经展开了同步专题研究，这个研究，也得出了相似的研究结论。目前，这个专题研究在2019年8月前后，已经结题。

“以全民所有制为基础，所有权与使用权分离为原则、实行国有建设用地有偿使用制度，是国有建设用地市场的本质特征。以此为原点，国有建设用地市场形成了较为规范的产权体系、交易主体、交易范围、交易规则、市场服务、市场监管、收益分配等相关制度。”该专题研究认为。

根据目前已经确定的土地管理制度改革重点，国有土地使用制度改革的重点主要体现在以下方面：完善国有土地产权制度，落实全民所有土地资产所有者职责，深入推进国有农用地使用制度改革，健全建设用地二级市场管理制度及区分所有者权利和管理者权利。

但是，农村经营性集体建设用地入市，则远未达到如此明晰的程度。根据原国土资源部、自然资源部确定的工作重点，农村集体经营性建设用地使用制度改革主要包括：完善产权制度，推进农村集体建设用地与国有土地同权同价，统筹城乡国土空间开发格局，完善农村土地利用管理政策等。

“在当前法律制度环境下，国有建设用地市场规则较为完善，集体建设用地仅在产权、规划和部分标准上有法律规定。试点后，二者整体上基本一致，但因供应主体不同，在决策机制、目标导向和交易方式上存在差异。”前述权威人士称。

问题待解

该项目专题研究结论提出，要形成完整的城乡建设用地市场体系，必须处理好五项关系，即：土地市场和市场经济的关系；政府与市场的关系；国家、集体和农民的关系；中央与地方的关系；入市改革与征地制度改革的关系。

记者了解到，33个市县试点过程中，在农村集体经营性建设用地领域，是“各有各的做法”。如今，在试点结束、修法完成后，需要进行的就是总结和统一工作，因为，此时农村集体经营性建设用地入市的工作，是要在全国范围内展开，而不再是试点地区和市县范围以内。

这其中，收益分配是需要进一步探索和关注的要点。和国有建设用地市场的收益方式不同，国有建设用地的增值收益部分完全归国家所有，模式、路径等较为明确，并不存在分配层面的问题，至多是在市本级财政和区县财政如何分配的问题。但是，农村经营性集体建设用地的收益分配中，有相当大的比例，是分配给农村集体经济组织，而国家在这种分配模式中的收益，主要是通过税收体现。

但是，自然资源部研究和咨询中心通过研究发现，目前，对于农村集体经营性建设用地入市后形成收益的税收问题，仍没有较为明确的原则和路径。试点地区的做法还各有不同。

记者了解到，在试点期间，各个试点地区关于征收调节金的成本核算、征收比例等关键问题尚未达成一致。因此，自然资源部的课题提出，下一步，应进一步完善城乡统一建设用地市场背景下的税收制度建设，统一税种、税基、税率。

“这是直接关系到农村集体经济组织收益的核心问题。”前述权威人士称。