专项债提前下发 土储房地产类不纳入

延续年初地方政府一般债券采取提前下发的操作，专项债券也确定明年将提前发行，不过和一般债券可用于债务置换等功能不同的是，明年专项债主要跟着项目走，也就是说只有项目符合专项债的条件，才能成功申报。

在所有项目类别中，土地储备和房地产相关领域已然不在专项债的名单中，以土地出让收入及政府基金作为偿债来源的土地储备专项债，是我国最早开始试点发行专项债的领域。

截至今年上半年，已经发行的专项债中，土地储备和棚户区改造类的专项债占比超过70%。从最早试点到现在不纳入，专项债投资领域的转向，似乎意味着过去依靠房地产拉动经济的路径，在明年将彻底行不通。

房地产降温

为遏制地方政府债务规模过快增长，2017年我国开始在土地储备领域试点专项债发行，以规范土地储备融资行为。

“当前存量债务中，有一半以上和房地产相关，在地方传统增长模式中，房地产及其相关产业的拉动作用也比较明显。”一位地方财政系统人士坦言。

从专项债的发行类别看，过去两年，土地储备和棚户区改造一直是专项债主要的投资方向。

Wind数据显示，截至9月5日，土储专项债发行规模为6455亿元、棚改专项债发行规模为6936亿元，二者约占同期专项债发行规模的66%。

根据中诚信国际的统计，2019年1～5月发行的有披露报告的227 只项目收益专项债券中，最早试点的土地储备与棚户区改造类项目占比超过72%，其次是社会公共服务类与交通运输类项目，占比分别为 7%和 6%。

这也可以看出，土储专项债在目前地方政府专项债券中的作用。但在全球经济进入下行通道后，我国专项债重点扶植领域的风向标开始转向，依靠土储和房地产拉动经济的路径也不可持续。

与之相应的信号是，减少土储专项债投资成为大势。

9月4日的国务院常务会议透露出两种信号：一是按规定提前下达明年专项债部分新增额度，确保明年初即可使用见效；二是专项债资金不得用于土地储备和房地产相关领域、置换债务以及可完全商业化运作的产业项目。

上述地方财政人士称，今年以来，经济增速的持续放缓，加之每个季度都出台政策刺激经济，也表明当前继续单纯依靠房地产发展经济的模式已行不通。

据了解，土储专项债的偿债来源主要是地方政府出让金及政府性基金，相比教育、医疗等部分依靠财政补贴收入作为偿债来源的项目，土储专项债的偿债能力更强一些。

财政部数据显示，2018年政府性基金预算支出中，土地出让收入相关支出69941亿元，同比增长34.2%。

北京大岳咨询有限公司董事长金永祥认为，提前发专项债和用专项债做资本金，近期可以达到稳投资、稳增长的目的。“专项债不得用于土储和房地产领域，一是体现出中央对当前房地产市场的担忧，炒房概念应该在这轮调控中接近尾声，二是明年经济形势需要由高质量的发展来支撑。”

新增可控债务

按照中央经济工作会议部署，2019年将适度增加地方政府一般债务规模，较大幅度增加专项债规模。

对于专项债的发债节奏，官方表态，争取在今年9月底前各地完成地方专项债的发行工作。

9月3日，财政部公布的数据显示，截至8月底，各地已组织发行新增地方政府债券28950亿元，占全年新增地方政府债务限额的94%。其中，一般债券8893亿元，占全年新增限额的96%；专项债券20057亿元，占全年新增限额的93%。

根据8月份的数字计算，目前一般债剩余额度为407亿元，而专项债剩余额度为1443亿元。按以往每月发债进度，9月底地方债新增额度可以全部发完。

9月4日，国务院常务会议明确将提前下达明年专项债部分新增额度，按照去年底十三届人大常委会第七次会议规定，在当年新增地方政府债务限额的60%以内，提前下达下一年度新增地方政府债务限额。

中诚信国际按照去年一般债的增加额度计算，理论上推算，2019年第四季度到2020年3月前的时间，可供提前下达的新增地方债限额最高规模为1.85万亿元，其中一般债5580亿元，专项债12900亿元。

“专项债的发行规模更大，其原因还在于专项债能够有效形成投资，一般债券大部分是借新还旧，比如发10亿元的一般债券，可能8亿元是债务置换，对市场来说并未产生有效投资。”上述地方财政人士说。

在稳投资方面，显然专项债的效果更明显，更为重要的是，地方政府的投资通过专项债来融资后，将大大减少隐性债务规模，增加债务透明化。

金永祥认为，使用专项债，尤其是使用专项债做资本金，仍然是政府投资行为。

“长期看，稳投资既应该稳定政府投资，也应该稳定民间投资，所以需要尽快研究降低资本金比例的方案，只有资本金比例降低了，政府投资和民间投资才都可以有较快的增长，也可以达到稳增长的目的。”他分析称。