冰上交通事故频发但无法可依 警方呼吁完善立法

呼伦湖，也称达赉湖，蒙古语意为“海一样的湖”，位于内蒙古自治区呼伦贝尔草原西部，水域最大面积达2339平方公里，是中国第四大淡水湖。水天一色，游人如织。

7月27日下午2时许，《法制日报》记者在采访途中看到，呼伦湖景区出口的车辆排起了长队。现场民警要求每辆车将车窗摇下，让路边的一对老夫妇对车内人员进行辨认。经询问得知，因发生车辆剐蹭，有人将老人的儿子打伤并趁乱开车逃跑。

“这种陆地上发生的事情，处理起来并不难，冰上的交通事故让人更为头疼。”呼伦贝尔市公安局呼伦湖国家级自然保护区分局交巡警大队大队长兰钦山告诉《法制日报》记者，每年10月开始，呼伦湖将迎来长达七八个月的封冰期，最低气温在零下四五十摄氏度。呼伦湖冬季全面封冰后，便成为一道靓丽的生态风景，但也是冰上交通事故频发的季节。

“冰结到一定程度后，各种车辆均可在冰上行驶，渔业生产等活动亦可在冰上进行，但冰面并非法律意义上的道路，因此在具体执法中存在法律盲区，希望有关部门能尽快完善相关法律。”兰钦山说。

冰上交通事故频发

严重威胁生命安全

呼伦湖的冰上交通活动主要是渔业生产。呼伦湖渔业公司的捕鱼、捕虾生产一般在春节前后，最多时捕捞作业生产队有20支以上，参与生产的汽车、拖拉机过百辆，各种生产人员上千人。另外，还有部分人员为雕刻冰灯而在此进行取冰作业。

非法捕捞活动则多发生在封冰初期和融冰期。据介绍，这两个时期渔业资源活跃程度高、易于捕捞，但因冰层较薄、或是冰层融化变薄，呼伦湖封冰变化很大，此时在冰上活动极易遭遇塌冰落水等人员伤亡、财产损失事故。

2001年12月15日，扎区居民奚育德、王海昌等7人驾车携带挂网、冰创等私捕工具去呼伦湖偷捕，在王八堆附近冰面遇青沟落入湖中，全部死亡。

2006年4月28日6时许，8名偷捕人员乘坐改装三轮车在呼伦湖西岸冰面违法下挂网捕鱼。随着气温上升，冰面加剧融化，8人被困冰面一夜。

2016年11月3日晚，呼伦湖刚刚封冰，两名不法人员驾驶改装三轮摩托上冰进行非法捕捞，在本金矿附近冰面遭遇塌冰，两人丧生。

今年2月，呼伦湖公安分局接到报警，称一辆车在呼伦湖区冰面上行驶时陷入湖面冰窟内，车上两名游客被困。由于地处荒野，没有任何路标，手机信号时断时续，警方很难准确找到求助游客及车辆的具体位置。经过多方搜寻，1小时后民警们终于在距离白沙包岸边两公里处的冰面上找到被困群众。

“在呼伦湖周边地区从事交通运输的车辆，冬季封冰后多选择从冰上行驶，以节省时间和费用。”据呼伦湖公安分局副局长高国权介绍，由于冰层变化频繁，清沟、青眼变动情况很难被驾驶人及时掌握，加之一些运输车辆严重超载，导致每年呼伦湖冰面都会发生多起车辆落水事故。

与此同时，由于冰上行驶相较陆地行驶距离较近，各种车辆往往选择在冰上驾车赶路。雪大时，陆地道路积雪过厚，车辆根本无法通行，沿湖苏木乡、嘎查村车辆也只能上冰行驶。

2004年封冰初期，扎赉诺尔居民温某自牧点回家，因贪图近道而在冰上行车，行至本金矿一带冰面时，由于冰面道路过滑，与一辆对面同样在冰面行驶的东风车相撞，经抢救无效死亡；2008年12月4日，有3辆车自呼伦湖西岸装载湖沙，从冰上向扎赉诺尔运输，车辆行至西岸五一嘎查附近冰面时，由于冰面清沟新开、拉沙车过载砸塌冰面，3辆车全部落水，造成3名装卸工全部遇难……

近年来，冬季到呼伦湖看冬捕的游客越来越多，其中多为自驾游，驾驶人等对呼伦湖封冰情况、冰上道路不熟悉，经常遭遇车辆落水、受困被阻、迷失方向等情况。从去年开始，载人较多的大中型客车也擅自进入呼伦湖冰面，其发生塌冰的危险性远远高于其他车辆。

冰上交通无法可依

警方呼吁完善立法

目前，呼伦湖公安分局是全国唯一一家以资源保护为主、兼具治安管理职能的专业性公安机关。除行使交通管理、治安管理、刑事侦查、安全保卫等职责权限外，还担负着渔业资源保护、野生动植物保护、生态环境保护等职能。

据介绍，呼伦湖公安分局于1973年成立，最初名为达赉湖水上边境公安分局，主要负责达赉湖的渔业管理，后来更名为达赉湖水上公安局，2000年定名为呼伦贝尔市公安局达赉湖国家级自然保护区分局，主要职能是渔业资源、野生动植物资源和生态环境保护。

2019年1月1日，达赉湖国家级自然保护区公安分局变更为现名，派出所由3个增加到8个，保护水域的面积扩大到7400平方公里。

呼伦湖公安分局局长时文华告诉《法制日报》记者，呼伦湖公安交巡警大队是行使呼伦湖冰上交通管理权的主要单位。但在具体的管理中，由于交通法规方面没有相应冰上交通管理条款，管理面临无法可依情况。只能从保障人民生命财产安全，维护辖区治安的职责出发，采取经常上冰巡视，设立险情标志等措施，对车辆没有任何正规的管理办法。针对这类非道路交通事故处理，亟须完善相关法律。

据了解，非道路是个约定俗成的说法，这是相对于道路概念而言的。道路交通安全法第119条规定，道路是指公路、城市道路和虽在单位管辖范围但允许社会机动车辆通行的地方，包括广场、公共停车场等用于公众通行的场所。

除此之外皆属于非道路范围，包括自建自管未列入规划的城市巷弄或村间路，或者自行修建并自行负责管理的路面；用于田间耕作的农村铺设的水泥路、沥青路、砂石路等机耕路；村民宅前宅后建造的路段或自然通车形成的路面；封闭式住宅小区内楼群之间的路面；机关、团体、单位的内部路面，厂矿、企事业单位，火车站、机场、港口、货场内的专用路面；撤村建居后尚未移交公安交通部门管理的路段；晾晒作物的场院内；断路施工而且未竣工或已竣工但未移交公安交通部门管理的路段；其他未列入公共交通管理范围的路。

实践中，由于大量非道路交通事故无人受理，或受理后在处理上存在很多实际困难，导致事故不能得到及时处理，给社会带来不稳定的隐患，道路交通安全法第77条规定：车辆在道路以外通行时发生的事故，公安机关交通管理部门接到报案的，参照本法有关规定办理。因为这一条款，非道路交通事故才交由公安交警部门进行处理。

有专家认为，依据最高人民法院的司法解释，比照道路交通事故进行处理的非道路交通事故案件，公安机关只能比照道路交通事故案进行取证、调查，作出责任分析意见，但不能适用交通管理法律法规对当事人进行处罚。如非道路通事故需要相关人员承担行政责任，则依照治安管理处罚条例的有关规定单独处罚。如果需对造成重大伤亡事故过失致人死亡的当事人追究刑事责任，应分别以刑法第134条重大责任事故罪、第135条重大劳动安全事故罪、第233条过失致人死亡罪定罪量刑，而不能适用刑法第133条有关交通肇事罪的处罚规定。

目前，呼伦湖公安分局也在努力探索冰上交通管理难题的解决之道。例如，交巡警大队每年会定期上冰实地调查研究，对清沟、青眼等存在较大安全隐患的区域及时设立禁止、警示标志，并根据封冰变化情况及时变更位置，告诫提醒驾驶人及其他冰上交通活动人员严禁或慎重通行，提醒驾驶人等注意规避危险，尽可能减少冰上交通事故发生。

针对现行交通法规无冰上管理条款问题，警方一方面积极协调交通法规立法部门予以弥补；另一方面协调地方立法机关对呼伦湖冰上交通管理的特殊情况制定地方专门法规，确保依法管理。比如参照陆地管理车辆的法规制定冰上管理规定：对不服从管理上冰车辆、不符合安全设施车辆的处罚进行明确；对冰上重大违法违章、交通事故等查处权限予以明确，给予呼伦湖冰上交通管理部门相应授权。