巧解长江大保护项目“融资痛点”

为了“共抓大保护，不搞大开发”、破解“化工围江”问题，在湖北省政府的指导下，全国最大的精细磷化工企业兴发集团从2017年开始就对园区临江生产设施实施拆除或整体搬迁，关闭了排污口，并对拆除区域全面绿化。图为转型后的兴发集团宜昌新材料产业园。 郭子源摄

在长江大保护项目融资过程中，要深化银政合作，充分发挥政府组织协调优势和银行融资融智专业优势，从项目的战略必要性、财务的整体可平衡性、融资主体发展的可持续性等多重维度予以指导督促。同时，要创新项目的信用结构，建立生态价值实现机制，更好地为环境整治项目创造融资条件。

长江涵养着占国土面积1/5的沿江生态，带给沿岸4亿人民灌溉之利、舟楫之便、鱼米之裕。一段时期以来，“大招商”“大开发”给长江生态系统敲响了警钟：化工围江、废水偷排、码头林立、采砂泛滥、湿地萎缩……面对严峻的形势，沿江各省市变大开发为大保护，并积极修复当地水域生态。

在长江生态修复问题过程中，项目融资必不可少。由于长江大保护项目多为公益性、准公益性，在融资主体、融资期限、还款来源等方面具有特殊性。由此，如何引入开发性金融力量，创新融资形式成为环保项目落地的关键。经济日报记者近期赴湖北调研发现，长江经济带发展不仅需要融资，也需要“融智、融制”。目前，在当地政府部门和开发性金融机构的共同努力下，三方面创新正在稳步推进：一是重塑融资主体，推动政府融资平台转型；二是重构融资模式，其中“一表两池”模式已取得了较好成效；三是创新信用结构，探索生态价值实现机制。

重塑融资主体

如何重塑融资主体，让原有的政府融资平台转变为现代化市场主体，这是众多长江大保护项目面临的首要难题。

记者走访发现，长江重要支流汉江污染的一个重要原因是面源污染。长期以来，由于汉江沿线各乡镇缺乏污水处理设施，生活污水分散排放，有的甚至直接排放。据湖北省襄阳市相关负责人介绍，该市正在实施全域“污水收集处理项目”，将9个县市58个乡镇的95座污水处理厂及管网建设集中管理。然而，一系列困难也摆在面前：工程量大，资金需求量大。此外，污水处理项目属于准公益类项目，虽有一定经济收益，但难以实现自身的现金流平衡。

如何解决？“重塑融资主体”成了关键。国家开发银行湖北省分行与当地政府多次对接，强化政银合作，在该行推动下，原政府融资平台“襄阳市建设投资经营有限公司”加速转型，组建了市场化程度更高的“汉江国有资本投资集团有限公司”作为襄阳市城市综合运营商，并由其设立专业化子公司“湖北汉江环境资源有限公司”，通过市场公开招标方式获得以上项目的社会资本方资质，并与项目实施机构“襄阳市城乡建设委员会”签订PPP项目合同。

“作为开发性金融机构，强化高层对接、深化银政合作是我们的职责。”国开行湖北省分行行长李少民说，为了重塑融资主体，该分行已组织编写了政府融资平台转型发展的《政策解读》和《转型路径》两本研究报告，“希望协助地方政府，将融资平台转为‘背靠政府组织协调优势、建立市场契约关系’的现代化市场主体，由‘政府信用兜底’转为‘公司信用支撑’，更好地承担起了长江大保护建设融资主体责任”。

创新融资模式

重塑融资主体后，融资模式也需做出相应创新，这其中有两个突出问题，一是如何让公益性、准公益性项目融资主体量入为出地承担融资责任，二是如何创新项目的信用结构，即如何建立生态价值实现机制。

针对第一个问题，开发性金融机构以结构化融资为指导，在湖北开展了“一表两池”模式探索。在该模式下，长江大保护项目能够依托合格的市场主体，整合资源、资产、资金，实现项目收益平衡。

具体来看，所谓“一表”，是指项目公司的未来资金流量表，金融机构据此评估项目公司的最大承债能力、可匹配的项目融资限额；所谓“两池”，是指资金池、资产池，资金池用来解决项目的资本金和还本付息来源，资产池用来解决项目的信用结构问题。

第二个问题是，公益性、准公益性项目往往抵质押物不足，因而需要创新项目信用结构，核心是探索建立生态价值实现机制。

例如，在污水处理项目中，灌溉权能否作为质押担保？通常情况下，水库的灌溉收益权属于当地湖泊局所有，能否将这一权益让渡给项目借款人？

湖北省鄂州市是全国首批水生态文明建设试点城市，域内湖泊众多，其中红莲湖污水处理项目就遭遇了抵质押难题。

在开发性金融机构与当地政府反复研讨后，鄂州市政府最终出台了《关于明确生态资产融资项目有关事项的通知》，将鄂州市湖泊局拥有的马龙水库、狮子口水库灌溉收益权，以合同约定方式让渡给项目借款人——鄂州市水务集团有限公司，同时明确鄂州市水务局为灌溉收益权质押登记部门，以符合政策规定。

“我们与鄂州市红莲湖新区管理委员会签订《污水处理服务协议》，合法享有应收账款权益，再将这部分收益作为质押担保，从银行获得融资。”鄂州市水务集团有限公司相关负责人说，同时以马龙水库、狮子口水库的灌溉收益权项下所享有全部权益和收益提供补充质押担保。由此，生态价值得以转化成信用价值，最终从银行获得了2000万元融资。

全程防控风险

在上述创新推动下，诸多公益性、准公益性项目的融资工作得以推进，也取得了较好生态效益。但是，开发性金融机构仍面临着金融业永恒的课题——如何有效防控项目的信用风险。

“在长江大保护项目融资过程中，要深化银政合作，充分发挥政府组织协调优势和银行融资融智专业优势，从项目的战略必要性、财务的整体可平衡性、融资主体发展的可持续性等多重维度予以指导督促，才能避免在项目的实施过程中走弯路、走错路，最大限度地防控风险。”李少民说。

据了解，湖北省发展改革委已同国开行湖北省分行联合成立了“长江大保护融资项目推进工作专班”，共同建立了三项工作机制，全流程把控项目实施风险。

一是项目库动态管理机制，“工作专班”对湖北省17个市州上报的长江大保护项目开展核实筛选、动态跟踪，从源头防控风险输入；二是项目集中对接机制，省发改委、国开行湖北省分行已连续两年召开“湖北省长江大保护项目对接会”，逐一与全省17个市州就落实授信条件开展指导协调，有针对性地设计风险防火墙，隔离潜在风险；三是现场会商督办机制，联合专班赴项目现场一线调研办公，共同督促融资条件落实。

其中，在潜江市乡村振兴项目中，针对特色“虾稻产业”的发展风险，国开行设计了三道风险防火墙。一是为防范经营管理和养殖风险，让借款人与有经营管理经验的企业签订《托管及包销协议》；二是为防范产业周期性市场风险，设置风险准备金，以平抑市场波动；三是借款人以自身拥有的经营性土地提供抵押担保。

“从实践看，长江大保护项目不仅要融资，更要‘融智、融制’，并提升市场化谋划水平，由此才能真正做到既防控风险又支持地方经济社会高质量发展。”李少民说。

郭子源