上半年累计发行新增债券超2万亿元 稳投资支出超60%

今年上半年，地方政府债券加速发行，累计发行占债务限额的七成，为经济稳定和支撑固定资产投资起到了明显的作用。新增债券资金用于保障性住房建设、交通基础设施建设等6个领域，资金投入占比64.8%，将带动有效投资扩大，并发挥对民间投资的撬动作用——

财政部最新发布的统计数据显示，上半年，全国地方累计发行新增债券21765亿元，占2019年新增地方政府债务限额30800亿元的70.7%；其中6月当月发行规模7170亿元，约占上半年累计发行规模的三分之一，创年内单月发行规模新高。从资金支持领域看，稳投资支出超过60%。

当前，地方债发行呈现哪些特点，投向哪些领域，发挥出什么作用？经济日报记者就此采访了专家学者和地方财政部门。

发行进度大幅提升

数据显示，上半年新增债券发行进度较去年同期的15.5%提升55.2个百分点，达到70.7%。“根据地方上报数据统计，预计各地能够完成国务院常务会议确定的9月底基本发行完毕的目标。”财政部预算司副司长郝磊表示。

中国财政科学研究院金融研究中心主任赵全厚表示，地方政府债券加快发行，为经济稳定和支撑固定资产投资起到了明显的作用。

从地方政府债券发行成本看，上半年新增债券平均发行利率3.44%，较去年同期平均利率4%降低56个基点，其中6月当月平均发行利率为3.52%。“这也说明，边际宽松的货币政策为地方政府债券融资提供了更为宽松的环境，有效降低了地方政府的债券融资成本。”赵全厚表示。

地方债发行提速与提前下达部分新增地方政府债务限额密不可分。2018年底，第十三届全国人民代表大会常务委员会第七次会议决定：在2019年3月份全国人民代表大会批准当年地方政府债务限额之前，授权国务院提前下达2019年地方政府新增一般债务限额5800亿元、新增专项债务限额8100亿元，合计13900亿元；授权国务院在2019年以后年度，在当年新增地方政府债务限额的60%以内，提前下达下一年度新增地方政府债务限额。授权期限为2019年1月1日至2022年12月31日。

“在依法行政背景下，提前下达部分新增债券限额，无疑增强了地方政府债券发行的力度，这也是今年上半年债券发行力度空前的基础。”赵全厚说。

今年《政府工作报告》明确提出，今年拟安排地方政府专项债券2.15万亿元，比去年增加8000亿元，为重点项目建设提供资金支持，也为更好防范化解地方政府债务风险创造条件。

“地方政府债券融资成为积极财政政策加力提效的重要手段。尤其是新增2.15万亿元的专项债券既成为稳投资的重要支柱，也因专项债券资金用于有现金流的公益性项目具有自求平衡的特征，有助于更好地防范债务风险。”赵全厚说。

政策加码护航发行

赵全厚认为，今年上半年地方政府债券发行和资金使用管理取得的明显成效反映了相关制度措施的进一步完善。为了加快地方政府债券发行使用进度，保障重点项目资金需求，发挥政府债券资金对稳投资、扩内需、补短板的重要作用，政府及有关部门出台了一些重要举措，不断完善地方政府债券的发行和使用管理。

今年2月份，财政部印发《关于开展通过商业银行柜台市场发行地方政府债券工作的通知》，明确地方政府公开发行的一般债券和专项债券，可通过商业银行柜台市场在本地区范围内发行。“地方债券柜台发行，在现行银行间和交易所债券市场主要面向商业银行等大型机构投资者发行的基础上，进一步拓宽了地方债券发行渠道。”赵全厚表示。

今年4月份，财政部发布《关于做好地方政府债券发行工作的意见》，提出今年6月底前完成提前下达新增债券额度的发行，争取在9月底前完成全年新增债券发行；财政部不再限制地方债券期限比例结构，地方财政部门自主确定期限等多方面举措。

“对地方政府发行的债券期限、信息披露、市场化定价、债券资金的拨付管理等提出进一步的合理化要求，适时推出地方债券柜台发行，重点支持专项债券在本地区范围内面向个人和中小机构投资者发售等举措，为顺利推进地方政府债券的发行和完善资金拨付与使用起了重要作用。”赵全厚说。

今年6月份，中共中央办公厅、国务院办公厅印发《关于做好地方政府专项债券发行及项目配套融资工作的通知》，提出合理明确金融支持专项债券项目标准，积极鼓励金融机构提供配套融资支持，允许将专项债券作为符合条件的重大项目资本金，确保落实到期债务偿还责任等措施。“这是对专项债券发行管理的进一步适宜性完善，也向市场释放出明确的利好。”赵全厚表示。

专家认为，上述系列政策措施，对推进今年上半年乃至以后的地方政府债券发行和债券资金使用管理起了良好的规范和激励作用。“当然，完善地方政府债券管理以及更好发挥地方政府债务资金的社会经济作用是一个不断渐进的过程，需要根据不断变化的情况对政策措施进行优化调整。”赵全厚说。

超五成用于在建项目

各地新增债券如何使用？日前记者从河北省财政厅获悉，今年上半年，河北省发行新增政府债券16批，发行金额合计948.61亿元。按债券类型分，一般债券发行391.64亿元，专项债券发行556.97亿元。“新增政府债券资金有力支持了京津冀一体化、2022年冬奥会、棚户区改造、土地储备、脱贫攻坚等近3000个公益性项目。”河北省财政厅有关负责人表示。

6月28日，今年第4批北京市政府债券813亿元成功发行，全部为新增专项债券，将依法用于市级和14个区的土地储备、棚户区改造等52个项目。至此，今年北京已发行四批地方政府债券共计1250.136亿元，财政部下达北京市2019年新增债券额度全部发行完毕。

截至今年6月，河南省已累计发行政府债券1386.5亿元，占全年发行计划的近80%，主要用于交通基础设施、农林水利、棚户区改造、土地储备、轨道交通、区域医疗中心建设等重大公益性项目。

据统计，上半年，京津冀三地共新发债券2716亿元，上海、江苏、浙江、安徽长三角新发债券4267亿元，广东专门发行501亿元粤港澳大湾区专项债券，海南发行新增债券258亿元，为相关区域重大项目建设提供了有力资金支持。此外，新增债券资金用于易地扶贫搬迁、“三区三州”等脱贫攻坚领域2245亿元、占比10.3%，用于污染防治等生态环保领域581亿元、占比2.7%。

郝磊介绍：“从项目性质看，上半年新增债券资金约56%用于在建项目建设，有效解决工程烂尾及拖欠工程款等问题。上半年新增债券资金用于棚改等保障性住房建设，铁路、公路等交通基础设施建设，城镇基础设施建设，乡村振兴等农业农村建设，教科文卫等社会民生领域，重大水利设施建设6个领域，资金投入占比64.8%，这些基础设施投资规模的持续增加，将带动有效投资扩大，并发挥对民间投资的撬动作用。”