多省区土地储备集中发债 中央两部门立规预算管理

在2017年给予地方发行土地储备专项债券的工具与权力之后两年，土地储备专项债券在全面严格规范管理地方政府债务的大背景下，土地储备项目的资金运用，迎来了以预算管理为核心的规范和完善阶段。

日前，财政部、自然资源部联合下发《土地储备项目预算管理办法（试行）》（下称“试行办法”）。明确提出要求，土地储备专项债的发行规模，不得高于项目预期土地出让收入的70%。

《中国经营报》记者掌握的情况表明，进入6月以来，包括上海市、江苏省、重庆市、河北省、湖南省、广西壮族自治区、新疆维吾尔自治区等省区市，集中发行了土地储备专项债券，其中最高的一省一期的发行额度，已经超过180亿元人民币。

集中发债

“不少地方都在6月发了自己的土地储备专项债券，我们还在抓紧工作，应该也都没有什么问题。”6月26日，一位中部某省自然资源职能部门的人士告诉记者。根据他们掌握的系统内部的情况，多个省、自治区、直辖市已经启动了土地储备专项债券的发行工作。

《中国经营报》记者掌握的情况表明，他所言的这些省、区、市，既包括上海市这样的直辖市，也包括如江苏省一样的东部沿海地区经济发达省份，同时还包括地处中西部和内陆地区的省份，以及广西、新疆两个自治区。

相关法定文件显示，2019年 江苏省土地储备专项债券（三期）-2019 年江苏省政府专项债券(八期)为 3 年期，计划发行规模 55.5 亿元；2019 年江苏省土地储备专项债券（四期）-2019 年江苏省政府专项债券(九期)为 5 年期，计划发行规模 189.9 亿元。

按照这一计划，2019 年江苏省土地储备专项债券(三至四期)-2019 年江苏省政府专项债券(八至九期)计划发行总额 245.4 亿元。

除江苏外，重庆市也是发行土地储备专项债券的“大户”。记者掌握的法定文件显示，同样是在6月，重庆市启动了2019年重庆市本级土地储备专项债券(一期) -2019年重庆市政府专项债券(五期)的招标发行工作。

根据工作计划， 重庆市土地储备专项债的发行额度为100亿元人民币。周期为5年期，方式为记账式固定利率。

前述地方自然资源职能部门内部人士告诉记者，除江苏、重庆之外，上海市、河北省、湖南省、广西自治区、新疆自治区，也都在6月发行了土地储备专项债券，“额度没有江苏和重庆那么高。”他告诉记者。

发债收储

所谓土地储备专项债券，是指地方政府为土地储备发行，以项目对应并纳入政府性基金预算管理的国有土地使用权出让收入或国有土地收益基金收入偿还的地方政府专项债券。

目前，金融监管部门明令禁止商业银行以土地储备为标的，直接发放土地储备贷款、收储贷款等。这使得地方政府在土地收储、一级开发等方面的资金来源一直存在问题，在一定程度上，也间接催生了“地方政府以融资平台公司融资，部分资金用于土地收储、一级开发”等模式。

在规范地方政府债务，并严防地方政府债务风险的情况下，从2017年开始，财政部、原国土资源部开始在多个省份进行土地储备专项债的试点发行工作。土地储备专项债券额度的确定，首先县级以上地方各级土地储备机构应当根据土地市场情况和下一年度土地储备计划，编制下一年度土地储备项目收支计划，提出下一年度土地储备资金需求，报本级国土资源部门审核、财政部门复核。

市县级财政部门将复核后的下一年度土地储备资金需求，经本级政府批准后于每年9月底前报省级财政部门，抄送省级国土资源部门，供省级财政、国土资源部门参议、审核。

如果省、自治区、直辖市出现土地储备专项债券不足或者富余的情况，省级财政部门会同国土资源部门于每年8月底前向财政部提出申请。财政部可以在国务院批准的该地区专项债务限额内统筹调剂额度并予批复。

“因为地方政府债券的发行流程是很成熟的，而土地储备专项债券又在财政部批准的地方政府债券额度以内，所以，试点很快就得以推开，最近两年，地方政府发行的土地储备专项债券，在土地收储的资金来源中发挥了非常大的作用。”

70%红线

实际上，自试点开展到全面推开，土地储备专项债券的发行和资金使用，一直处在严格的监管之下。为了强化监管，财政部、原国土资源部曾联合下发了《地方政府土地储备专项债券管理办法》（下称“管理办法”）。

这份文件中明确规定，地方各级政府不得以土地储备名义为非土地储备机构举借政府债务，不得通过地方政府债券以外的任何方式举借土地储备债务，不得以储备土地为任何单位和个人的债务以任何方式提供担保。

同时多位地方土地储备中心的内部人士也都告诉记者，财政部派驻各地的专员办，也会对土地储备专项债券的发行、资金使用等进行检查、监管。

“管理办法是对债券进行监管和约束，试行办法是对土地储备项目的资金运用进行管理和约束，是不同的阶段，这样一来，整个监管体系就变得完善起来，尤其对于防范地方政府债务风险，有很大的作用。”一位地方政府土地储备中心的内部人士称。

记者了解到，试行办法明确提出要求，土地储备专项债的发行规模，不得高于项目预期土地出让收入的70%。不过，对于预期土地出让收入小于土地储备成本、“收不抵支”项目，试行办法提出，统筹安排财政资金、专项债券予以保障。其中，债券发行规模不得超过预期土地出让收入。

“按照这个规定， 财政预算经法定程序批准后，财政部门应当在法定时限内批复自然资源主管部门的部门预算，一并批复土地储备项目年度收支预算。批复土地储备项目预算时，财政部门和自然资源主管部门应当明确区分专项债券资金和其他预算资金。”前述中部某省自然资源职能部门的人士告诉记者。

他还告诉记者，按照财政部、自然资源部的要求，地方政府土地储备机构应当于每年四季度对所有土地储备项目对应的土地资产（包括正在实施的土地和已入库储备的土地）、负债进行统计，编制年末土地储备项目专用资产负债平衡表。

“项目资金的使用，未来要纳入例行审计的范畴。”他说。