治愈巨灾之殇：巨灾保险的三个试点样本

“十，九，八，七，六，五，四，三，二，一。”6月17日22时55分，四川成都高新区发出十秒倒计时后，发出了地震警报。

面对地震，预防机制在前，这次地震，成都提前61秒收到预警，电波比地震波更快速，实现了能预防。

根据中国地震台网测定，四川宜宾市长宁县发生6.0级地震，震源深度16千米，后又发生多次余震。据应急管理部官方消息，截至6月18日8时30分，地震已造成12人死亡，125人受伤。目前救援正在进行中。

在这次地震的后端，巨灾保险则成为了能够治愈巨灾之殇的一颗“药”。

地震频发的宜宾市早在2015年即引入地震巨灾保险机制，成为四川省第一批试点，该机制将对在地震中受损的房屋进行保险赔付。

值得关注的是，与地震巨灾险相配合的上海保险交易所地震巨灾保险运营平台亦在此次地震中发挥了作用。

有数据披露：四川宜宾长宁地震受损地区有20万户房屋纳入中国城乡居民住宅地震巨灾保险的保障范围，先后50余家保险公司展开查勘理赔和抗震救灾工作。

中国乃世界上自然灾害最严重的少数几个国家之一，建立完善的巨灾保险制度无论对社会还是对保险行业均有重要蕴意。

本文初步梳理了全球主流巨灾保险模式，及中国巨灾保险试点境况，希冀结合国情和各地巨灾风险特点，及总结试点经验，启迪中国巨灾保险制度建设，做好顶层设计。

这亦是保险发挥防灾减灾、分散灾害风险、提供灾后损失补偿等功能的用武之地。

01

巨灾保险的三个中国样本

巨灾保险在不断破题。

5月9日，湖北省财政厅会同省农业农村厅等部门印发了《湖北省巨灾保险试点方案（试行）》的通知：决定从今年开始在武汉、十堰、黄冈和恩施试点巨灾保险。

由政府全额为辖区居民购买保险，对因暴雨、洪涝灾害造成的人身伤亡（失踪）、农房倒损、大宗农产品(000061)绝收或死亡，以及政府可能面临的巨额财政支出给予基本经济补偿。

巨灾保险制度建设是一项系统性的复杂工程。

目前，各国还没有统一的模式，中国自然灾害种类繁多，地区间差异较大，巨灾保险模式不可能搞“一刀切”。自2014年5月深圳率先开展巨灾保险试点以来的5年间，国内各地因地制宜，巨灾保险涌现出相对成熟的多种模式。

巨灾保险已经形成了几组相对成熟的多种模式，有三种模式为代表：

四川模式

试点情况：中国地震巨灾保险开始于1951年，后因历史原因一度停滞，经历了较为曲折的发展过程。2013年9月，原中国保监会已经批准云南省开始试点地震巨灾保险，但直到2015年8月，云南省大理州政策性地震指数保险才真正落地。

2015年5月，《四川省人民政府办公厅关于印发四川省城乡居民住房地震保险试点工作方案的通知》下发，四川省成为全国首个以省为单位开展的巨灾保险试点，被称为巨灾保险的“四川模式”。

四川模式是我国巨灾保险“住宅地震型”试点，由四川省居民自主投保、各级财政补贴、赔付到户。2015年11月起，四川省先后在乐山、宜宾、绵阳、甘孜4个市（州）试点城乡居民住宅地震巨灾保险。

2016年5月，原中国保监会、财政部关于印发《建立城乡居民住宅地震巨灾保险制度实施方案》，地震巨灾保险全国模式出台。

保险方案：将地震造成的城乡居民住宅损失，按照“风险共担、分级负担”的原则分担。损失分层方案设定总体限额，由投保人、保险公司、再保险公司、地震巨灾保险专项准备金、财政支持等构成分担主体。

投保人是地震巨灾保险产品的购买者，以自留的方式承担小额度的第一层损失。

经营地震巨灾保险的保险公司，承担地震巨灾保险自留保费所对应的第二层损失。

参与地震巨灾保险再保险经营的再保险公司，承担地震巨灾保险分入保费对应的第三层损失。

地震巨灾保险专项准备金按照相关部门的具体管理办法提取，以专项准备金余额为限，承担第四层损失。

当发生重大地震灾害，损失超过前四层分担额度的情况下，由财政提供支持或通过巨灾债券等紧急资金安排承担第五层损失。

在第五层财政支持和其他紧急资金安排无法全部到位的情况下，由国务院保险监督管理机构会同有关部门报请国务院批准，启动赔付比例回调机制，以前四层分担额度及已到位的财政支持和紧急资金总和为限，对地震巨灾保险合同实行比例赔付。

宁波模式

试点情况：浙江省宁波市是全国首批巨灾保险试点城市之一，于2014年11月建立了公共巨灾保险制度。在三年试点工作结束后，2018年起进入正式实施阶段。

试点首年，由宁波市政府出资3800万元向保险机构投保了总保额6亿元的自然灾害险，2016年和2017年每年保费增加到5700万元，总保额增加到7亿元，其中，6亿元为自然灾害险，1亿元为公共安全险。

宁波巨灾保险受灾群众普遍受益，社会各界充分肯定。第三方评估机构进行的绩效评估结果显示，83.7%的受灾群众对公共巨灾保险实施效果感到满意。因此，宁波公共巨灾保险制度也被国内一些专家学者誉为公共巨灾保险的“宁波样本”。

试点期间，宁波先后经历了“灿鸿”“杜鹃”“莫兰蒂”等台风灾害，累计向16.8万户（次）居民家庭支付救助赔款9521万元。

保险方案：全国率先建立财产和人身伤亡相结合的公共巨灾保险制度，为全市1000万城乡居民及外来人口提供保障。试点期间，居民住房因台风、龙卷风、雷击、暴雨等自然灾害进水20厘米以上或房屋损毁的，可获得500元至2000元不等的救助赔款。

如造成人员伤亡的，保险公司赔付1万元至10万元。全面实施以后，自然灾害保险和公共安全保险的人身伤亡抚恤赔付最高金额提高一倍到20万元。住房进水赔付标准，增加了住房进水水位超过150公分每户赔付3000元的标准。把每户年度累计赔付最高2000元提高到3000元。

宁波巨灾保险的抢眼之处在于其使用了地理测绘技术，解决了大面积灾害出现时的定损和理赔难题

云南模式

试点情况： 2015年，云南省大理州政策性地震指数保险落地，这是我国首款“指数型巨灾保险”。这一保险由大理州政府统一投保，将地震指数保险启动赔付震级设置为5.0级，并以每0.5级为一档，进行差异化赔付。

保险方案：云南省大理白族自治州政策性农房地震保险试点自2015年8月20日启动，为全州境内因5级（含）以上地震造成的农村房屋直接损失和城镇居民死亡提供了风险保障。保费全部由政府财政承担，其中，省级财政承担60%，州县级财政承担40%。

广东省巨灾指数保险从2016年在粤东西北湛江、韶关、梅州、汕尾、茂名、汕头、河源、云浮、清远、阳江等10个地市开展试点，由省市两级财政配套出资，按照省级与地市3∶1的比例分担，超过3000万元的部分由地市承担。

按照“一市一方案”的原则，承保公司针对当地的特点和地市政府的需求，量身定制个性化的保险方案。保险责任范围为发生频率较高的台风、强降雨以及破坏力较强的地震，进行分层赔付。

2016年，黑龙江省启动农业财政巨灾指数保险试点，覆盖了28个贫困县干旱、低温、强降水及洪水等常见农业灾害。

试点险种包括干旱指数保险、低温指数保险、降水过多指数保险和洪水淹没范围指数保险。针对各县不同灾害类型，设置了高、低两个赔付标准，分别对应百年一遇和六年一遇灾害，确保普通灾害下仍有一定保险赔付。

同时，依据气象监测数据，当灾害程度超过设定阈值后，保险公司按合同约定将赔款支付到省财政指定账户，作为救灾资金的补充统筹使用。

与传统的损失补偿型保险产品不同，巨灾指数保险赔付触发机制基于气象、地震等部门发布的连续降雨量、台风等级、地震震级等参数作为触发条件。当这些客观参数达到设定阈值时，保险公司无需查勘定损即可按照合同约定，将保险赔付资金支付给被保险人。

意义和挑战：指数保险克服了传统巨灾保险所面临的信息不对称问题；减少了传统保险的道德风险和逆向选择等问题；也免去了灾后大工作量理赔查勘过程与成本，避免了在核灾过程中保户与保险公司间的争议。

但指数保险的保险赔付并不以被保险人的实际损失作为基础，这样就有可能出现损失补偿与实际损失不匹配的基差风险，影响其巨灾风险转移作用的发挥。

02

巨灾保险三种国际模式

纵观世界发达国家和地区实施巨灾保险的具体情况，总体而言可分为三种巨灾保险模式，分别是商业化运作、政府主导以及政府与保险公司联合模式。

英国洪水保险：商业化运作模式

商业化运作模式利用市场进行巨灾保险交易，政府不干预，商业保险公司是保障主体；政府不对巨灾保险的提供进行任何的强制性规定，不参与经营管理、不承担保险责任、不提供再保险支持。

洪水是英国最主要的自然灾害。在政府大力支持下，英国保险业在1960年推出包含洪水保险的商业财产保险，成为英国非工程防洪措施的重要组成部分。

英国洪水保险的市场化程度很高，政府不参与洪水保险的日常运营和管理，不承担有关风险。政府的责任主要是通过加大防洪投入力度，兴建洪水防御工程、提供洪灾风险评估、灾害预警、气象研究资料等相关公共品来降低洪水风险，使洪水风险具有一定的可保性，这是商业保险公司愿意承担洪水风险的最主要原因。

同时，英国十分发达的保险和再保险体系，为洪水保险的有效运行提供了必要保证。

英国保险业把洪水风险纳入标准住宅及小企业房屋财产险保单的责任范围内，投保人可任意选择保险公司投保，保险公司通过再保险进一步分散风险。英国保险业认为，在标准财险保单中承保洪水风险，有助于在更为广泛的保险集合体中分散风险，从而将保险成本维持在尽可能低的水平上。

英国的洪水保险具有“捆绑式”和“强制性”两大特征。“捆绑”是把包含洪水在内的所有自然灾害风险捆绑到一个保单中，顾客购买住宅保险时必须购买全部险种，不能因为当地洪灾风险低而剔除洪水保险。

“强制”是业主只有购买了住宅保险才能获得抵押贷款担保。这使得洪水风险可以在所有住宅投保人中进行分散，从而使单个家庭购买洪水保险的支出大大降低。

美国加州地震保险：政府主导模式

政府主导模式下，政府筹集资金并采取强制性或者半强制直接提供巨灾保险；通过颁布法律强制居民购买保险，或者通过费率补贴的形式半强制购买巨灾保险；再保险由政府全力承担。

加州是美国地震灾害的重灾区，美国历史上十个最大的地震中90%发生在加州。

在1994北岭大地震之前，美国的地震保险均由商业保险公司进行市场化运作。北岭地震导致了美国有史以来最大的人员伤亡和经济损失，保险公司受理了超过30万件索赔，支付的赔款远超过去30年收取保费的总和。巨额赔付使得商业保险公司的地震保险经营陷入困境，十几家保险公司因此破产，其余的纷纷退出，或大幅度提高费率，地震保险市场严重失灵，供求矛盾突出。

许多家庭由于得不到地震保险保障，无法申请购房和重建资金的银行贷款，严重滞延了加州的经济复苏。为此，加州政府重新考虑地震保险制度建设问题，也由此催生了加州地震保险制度。

1996年加州通过法案，成立加州地震保险局（California Earthquake Authority，CEA），该组织的性质十分特殊，既不属于政府部门，也不属于商业保险机构，是政府主导下的具有公共部门色彩的公司化组织。

CEA属地方性保险，加州政府参与部分支付，联邦政府不参与。CEA提供地震保险，且发行和接受面向住宅市场的地震保险债券。CEA 提供的地震保险占加州地震保险业务的70%。

在地震风险的分散机制方面，CEA根据地震造成的不同规模经济损失划分为以下几个层次的责任风险分担：由商业保险公司直接承担的保险赔偿金额不超过10亿美元。

当赔偿金额介于10亿至40亿美元之间时，CEA首先使用基金的经营盈余进行支付，盈余不足时则向保险公司进行最多为30亿的摊派。

赔偿金额为40亿至60亿美元时，再保险公司需承担20亿美元。达到70亿或85亿美元的赔偿金额时，CEA可向资本市场发行分别为10亿或15美元额度的政府债来补偿地震造成的经济损失。

累积赔偿金额达到85亿美元或以上部分，CEA则再次向商业保险公司摊派最高20亿美元的资金。

日本地震保险：政府险企联合模式

政府与保险公司联合模式下，政府和市场共同参与。商业保险公司进行商业化运作，政府提供政策支持和制度保障，并对巨大的灾害风险进行分担。政府和商业保险公司可以充分发挥各自优势，相互协作，共同建立和保障巨灾保险市场的有效运行。

日本地震保险是典型的政府与保险公司联合模式。

日本位于环太平洋火山地震带，地质构造十分不稳定，是地震多发国家。

早在1881年，日本政府就开始了地震保险制度的研究，并提出了具体的方案，但由于各种原因，导致计划搁置。

1923年，日本神奈川县发生7.9级“关东大地震”，死亡和失踪人数超过14万，房屋损毁达44万间，经济损失大约300亿美元。

“关东大地震”之后，地震保险制度问题再次被提上议事日程，分别于1934年、1949年、1953年和1963年制定了《地震保险制度纲要》、《地震保险法纲要》、《地震保险实施纲要》和《地震保险承担纲要》。由于种种原因，地震保险制度仍未能顺利落地。

真正推动日本地震保险制度建设实质性进步的是1964年的新泻7.5级地震，日本政府设立“地震保险专门委员会”，全方位论证地震保险制度建设的相关问题。

1966年，即新泻大地震之后的第二年，日本推出了《地震保险法》和《地震再保险特别会计法》，标志着日本地震保险制度的确立。同年6月1日开始全面推广地震保险。

日本地震保险由保险公司承保，然后由保险公司向政府和其他保险公司安排再保险。日本的巨灾保险是典型的政府与保险公司联合模式，是以政府的再保险为前提的公益性保险。

具体而言，日本商业保险公司收到地震险保费，将其全部注入日本再保险公司 （JERC），JERC再将其中的超额部分分给日本政府，由日本政府承担超额风险。

根据日本地震保险制度规定，如果日本商业保险公司因地震导致的损失金额在1150 亿日元以下的部分由商业保险公司承担100%的赔付责任；损失金额在1150亿至19250 亿日元之间，则由商业保险公司与政府各承担50%； 损失金额在19250亿日元以上，则由政府承担95%赔付责任，商业保险公司只承担5%。

03

巨灾保险中国路径

巨灾保险制度，是指对因发生地震、台风（飓风）、海啸、洪水等自然灾害或重大人为灾难，可能造成巨大财产损失和严重人员伤亡的风险，通过保险形式，给予分散风险的制度安排。巨灾保险是巨灾风险管理中的重要经济手段。

巨灾的显著特点是发生的频率很低，但一旦发生，其影响范围之广、损失程度之大，一般超出人们的预期，由此累计造成的损失往往超过了承受主体的实际承受能力，并极可能最终演变成承受主体的灭顶之灾。

目前，国际上对巨灾风险还没明确统一的定义，各国基本上都根据本国实际情况对其进行定义和划分。例如：美国保险服务局（ISO）以定量的方法以1998 年的物价水平为依据，将巨灾风险定义为：引起至少2500万美元被保险财产损失并影响许多财产和意外险保户和保险公司的事件。

瑞士再保险则将风险具体地划分为自然灾害和人为因素两种情况，并自1970年以来，每年根据美国的通货膨胀率公布全世界的巨灾风险损失。

由于各国的经济发展水平和巨灾风险概率存在较大的差别，各国巨灾风险管理水平和体系也存在很大的不同。通常来说，经济水平较高、巨灾发生频率较高的国家，巨灾风险管理水平较高，例如，美国、日本、新西兰等国的风险管理体系相对比较完善。

我国巨灾保险起步较晚，目前仍然处于试点阶段。

2008年汶川大地震造成直接经济损失8451亿元，保险只赔付了20多亿元，占比仅为0.2%，而发达国家这一比例大多超过30%。汶川大地震引发了国内社会对巨灾保险的关注和思考。

2013年，党的十八届三中全会《中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定》在保险业方面提出“完善保险经济补偿机制，建立巨灾保险制度”。

2014年，国务院《关于加快发展现代保险服务业的若干意见》提出：建立巨灾保险制度。围绕更好保障和改善民生，以制度建设为基础，以商业保险为平台，以多层次风险分担为保障，建立巨灾保险制度。研究建立巨灾保险基金、巨灾再保险等制度，逐步形成财政支持下的多层次巨灾风险分散机制。鼓励各地根据风险特点，探索对台风、地震、滑坡、泥石流、洪水、森林火灾等灾害的有效保障模式。制定巨灾保险法规。建立核保险巨灾责任准备金制度。

2014年5月，深圳市成为我国第一个开始巨灾保险试点的城市，此后宁波、云南、四川、广东、湖南、河北、黑龙江等地相继开展巨灾保险试点工作。

经过五年的不懈努力，中国巨灾保险试点取得了不小的成绩，积累了丰富的试点经验，建立了相对成熟的经营模式，但难免还存在诸多问题。

如：我国至今未形成一套完整的巨灾保险体系，巨灾保险虽然经过多年的探索，发展依然较慢；台风、干旱、洪水等单个灾害的保险险种推广难度大；长期以来，社会公众在灾害救助方面过分依赖政府，也在一定程度上阻碍了巨灾保险的发展。

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