存款保险独立法人机构来了 821亿存保基金怎么用

在《存款保险条例》落地4年后，我国存款保险管理终于迎来了独立法人机构。

5月29日，第一财经记者获悉，中国人民银行已于24日成立存款保险基金管理有限责任公司，注册资本100亿元人民币。

近期，中小银行流动性风险引发关注。26日晚，央行、银保监会在就包商银行被接管答记者问时表示，接管后新增的个人储蓄存款、对公存款和同业负债本息，由人民银行、银保监会和存款保险基金全额保障，各项业务照常办理，不受任何影响。

这也被外界认为是成立独立存款保险基金管理机构的好时机，我国存款保险制度已趋于完善，并正向专业处置机构演进。

2015年5月1日，《存款保险条例》（下称《条例》）正式施行，进一步健全和完善了银行业金融机构有序处置和市场化退出机制。同时，《条例》明确，存款保险不是单纯的出纳或“付款箱”，按照“权责对等、激励相容”的市场化原则，由存款保险依法办理对有问题投保机构接管或撤销清算的相关事项。

“通过建立存保制度，有助于促进完善金融机构市场化退出机制。有了存款保险机制，竞争规则和行业准入就好办了，也就是说，不怕准入上放松一些，出了问题有存款保险，不会引起特别大的震动。”2015年3月29日，在出席博鳌亚洲论坛接受《第一财经日报》专访时，时任中国人民银行行长周小川曾表示。

100亿存款保险基金公司成立

5月24日，央行成立存款保险基金管理有限责任公司。信息显示，公司法人代表为央行金融稳定局副局长黄晓龙。

“存款保险基金有两个核心功能，一是开展存款保险方面的业务，二是要能处置资产，具有维持市场稳定、控制风险，尤其是控制系统性风险的功能。”交通银行(601328)首席经济学家连平对第一财经表示，存款保险基金成立独立法人机构后，可以把存款保险制度落到实处。“制度的落地会更顺畅合理，由实体机构操作，也更直接方便。”

早在2015年，《条例》正式施行，意味着存款保险制度正式建立，对我国银行业和金融改革而言，意义不言而喻。

存款保险制度，是指由符合条件的各类存款性金融机构集中起来建立一个保险机构，各存款机构作为投保人按一定存款比例向其缴纳保险费，建立存款保险准备金，当成员机构发生经营危机或面临破产倒闭时，存款保险机构向其提供财务救助或直接向存款人支付部分或全部存款，从而保护存款人利益，维护银行信用，稳定金融秩序的一种制度。

《条例》明确，中国存保制度的起步模式为存款保险基金，全面覆盖商业银行、农村合作银行、农村信用合作社等吸收存款的银行业金融机构。存款保险实行限额偿付，最高偿付限额为人民币50万元。

不过50万元的限额也并非一成不变。《条例》明确，央行会同国务院有关部门可以根据经济发展、存款结构变化、金融风险状况等因素调整最高偿付限额，报国务院批准后公布执行。

从存款保险覆盖的范围看，既包括人民币存款，也包括外币存款；既包括个人储蓄存款，也包括企业及其他单位存款；本金和利息都属于被保险存款的范围。但金融机构同业存款、投保机构高级管理人员在本机构的存款，不在被保险范围之内。

存款保险的费率由基准费率和风险差别费率构成。起步阶段采取统一的低费率模式，未来也将视机构风险水平而实行差异化费率。据悉，2018年第一季度，央行完成了对4327家金融机构的首次风险评级，其中包括3969家银行机构。评级结果分为1~10级，级别越高表示机构的风险越大。评级结果客观地反映了投保机构的经营和风险状况，为差别费率核定和风险监测、早期纠正提供了重要依据。

在存款保险基金成立独立法人前，一直由央行金融稳定局管理。据央行金融稳定局披露数据，自《条例》出台以来，银行业存款格局总体保持稳定，中小银行存款占比稳中有升。

截至2018年末，全国4017家吸收存款的银行业金融机构按规定办理了投保手续。存款保险对存款人的保障水平持续保持高位，50万元保护限额能够为全部投保机构99.5%的存款人提供全额保护，有效维护了银行体系稳定运行。

821亿基金怎么用

从国际通行做法看，存款保险实施收购承接是对金融机构进行市场化退出最常用的处置方式。

以美国实践为例，存款保险在花旗集团风险处置中发挥了重要作用。在2008年国际金融危机中，花旗集团曾因持有大量信用违约互换产品（CDS）和抵押贷款支持证券（MBS）等问题资产，形成巨额的损失暴露，陷入破产危机。

美国政府在救助花旗集团的过程中尽可能地依靠和调动FDIC（联邦存款保险公司，是美国联邦政府的独立金融机构）的力量，虽然处置系统性风险超越了存款保险职责范围，但在处置风险过程中也反映出功能完善的存款保险制度在化解系统性风险中所发挥的积极作用。

从中国的情形来看，《条例》显示，存款保险基金的来源包括：投保机构交纳的保费；在投保机构清算中分配的财产；存款保险基金管理机构运用存款保险基金获得的收益；其他合法收入。

谈及我国存款保险基金管理日后是否会逐渐过渡到类似美国FDIC的独立机构时，周小川2015年3月曾称，“若保费设计合理，运转一段时间以后，就会有一定的积累，届时等条件成熟，就可以平稳过渡到独立机构了。”

根据央行金融稳定局披露数据，存款保险基金至今尚未发生支出和使用情况，基金专户归集保费逐年攀升。

按照《条例》规定，投保机构每6个月交纳一次保费。2017年，存款保险基金专户共归集保费236.07亿元，利息收入6.11亿元，2017年末，基金专户余额为480.28亿元；2018年，存款保险基金专户共归集保费329.9亿元，利息收入11亿元，截至2018年12月31日，基金专户余额821.2亿元，尚未发生支出和使用。

“在（存款保险基金管理有限责任公司）作为机构法人运作后，这800亿规模的基金也许会委托该公司运作管理。”连平对记者表示。

而对于存保基金的运转，2015年3月时，周小川也表示，保费设计尽最大可能减少银行和社会成本的增加，是不谋求营利的，只是在经济处于好周期时才略有积累。“在投资方面，存保基金遵循安全、流动、保值增值的原则，只投资政府债券、中央银行票据、信用等级较高的金融债券——也就说，只拿正常的平均利率。”

此次注册的公司信息显示，新成立的存款保险基金管理有限责任公司可以进行股权、债权、基金等投资；依法管理存款保险基金有关资产；直接或者委托收购、经营、管理和处置资产；依法办理存款保险有关业务；资产评估；国家有关部门批准的其他业务。

但值得注意的是，未经有关部门批准，不得以公开方式募集资金；不得公开开展证券类产品和金融衍生品交易活动；不得发放贷款；不得对所投资企业以外的其他企业提供担保；不得向投资者承诺投资本金不受损失或者承诺最低收益；依法须经批准的项目，经相关部门批准后依批准的内容开展经营活动。

多方呼吁进一步完善存款保险制度

从国际金融监管趋势来看，构建以存款保险制度为核心的金融机构处置机制，推动金融机构市场化退出，是次贷危机后的国际监管共识。

虽然《条例》已正式施行4年，但目前存款保险风险处置功能尚未充分发挥，《条例》作为我国银行业金融机构风险处置的重要法规，在处置触发机制、处置权力、处置方式、处置工具、基金使用和后备融资等方面，仍有待进一步完善。

此外，由于我国经济长期高速增长积累的矛盾日益反映到金融领域，日常监管难以完全规避单家银行经营失败的可能。因此，推动完善更加有效的风险处置机制势在必行。

对此，今年两会期间，多位人大代表建议尽快修订《条例》，并制定《存款保险法》。

央行金融稳定局局长王景武认为，需进一步丰富早期纠正措施；设立触发指标和具体定量标准，明确“非纠正即接管”；增加存款保险实施经营中救助的处置方式；进一步丰富风险处置工具箱；明确使用存款保险基金处置系统性风险的例外条款。

第一财经记者了解到，在处置地方银行业金融机构风险时，地方政府往往牵头监管部门采取“一事一议”的方式，与问题机构管理层、股东、债权人和投资人协商处置方案。

央行武汉分行行长王玉玲认为，这种做法的弊端非常明显：一是预期不稳，不利于及时遏制恐慌和风险传染；二是成本高昂，没有法定的损失分摊机制，带来严重的道德风险。例如，湖北辖内某城市信用社撤销18年，由于涉及利益方过多，迟迟未清算完毕；三是效率低下，容易导致经营失败、已严重资不抵债的机构无法及时退出市场，阻碍市场出清；四是欠缺公平，“个案谈判”模式下，导致类似情况不同待遇，显失公平。

央行昆明中心支行党委书记杨小平建议，在现有制度框架下，应尽快以《存款保险条例》为基础，制定《存款保险法》，赋予存款保险机构法定职权，明确风险处置具体措施。

比如，明确如果早期纠正无法降低问题银行的风险状况，该机构仍然面临倒闭风险且需使用存款保险基金，那么存款保险机构有权接管。在遵循基金使用成本最小化原则的前提下，存款保险机构可以及时制定处置方案，综合采取多种措施对问题银行实施专业化、市场化的处置。

央行上海总部副主任兼上海分行行长金鹏辉也表达了相同观点。他建议，如早期纠正无法降低问题机构的风险状况，该机构仍然面临倒闭风险且需使用存款保险基金，应当由存款保险机构担任接管组织；如果采取风险处置措施后，问题机构仍无救活的可能，则应进入司法破产清算，由存款保险机构担任破产管理人。

此外，在风险处置方面，尽管存款保险基金管理机构与金融监管部门、其他相关机构建立了信息共享机制，但实际效果并不如意。

金鹏辉表示，应赋予存款保险机构更充分直接的信息获取权、现场核查权及建议处罚权，强化对投保机构风险预警和早期纠正作用。央行南昌中心支行行长张智富也认为，目前《条例》中早期纠正缺少明确的启动标准，对于问题投保机构的界定也缺乏量化评判指标，监管措施较为单一。

张智富建议，在接管、处置、司法破产等各环节的操作方式、衔接标准、债权债务关系、风险控制等多方面进行更为具体的规定，按照处置成本最小化原则，尽可能通过平稳的方式回收问题投保机构的“残余价值”。

附表 部分国家和地区存款保险制度主要特点

国家/地区 投保形式 覆盖存款类型 是否建立 费率 最高保险限额 账户覆盖率 职能模式

事前基金 （人均GDP倍数（1））

美国 强制 不保债券等投资性质产品 是 风险差别费率 25万美元（5.3倍） 99% 风险最小化

加拿大 强制 不保外币存款是 风险差别费率 10万加元（2.0倍） 97% 损失最小化

德国（2）强制 不保同业存款、政府存款 是 风险差别费率 10万欧元（3.2倍） / 损失最小化

英国 强制 不保同业存款、政府存款 否 单一费率（3） 8.5万英镑（3.0倍） 98% 付款箱

俄罗斯 强制 不保同业存款、政府存款 是 单一费率 70万卢布（1.7倍） 96.50% 损失最小化

韩国 强制 不保同业存款、政府存款 是 风险差别费率 5000万韩元（2.0倍） 95.40% 风险最小化

日本强制不保银行同业存款、外币存款 是 单一费率 1000万日元（2.6倍） 98.90% 损失最小化

中国台湾 强制 不保可转让定期存单、同业存款、政府存款 是 风险差别费率 300万新台币（4.9倍） 98.40% 风险最小化

中国香港 强制 不保同业存款 是 风险差别费率 50万港元（1.8倍） 90% 付款箱

注：（1）以截至2010年底人均GDP为基础计算；（2）德国存款保险制度最初由行业自发建立，采取自愿投保机制，后因欧盟统一要求，改为10万欧元内强制投保，在此基础上还可自愿参加行业协会提供的进一步保障；（3）英国正计划逐步过渡到风险差别费率，并逐步强化其在风险处置中的相关职能。数据来源为金融稳定理事会2012年初首轮存款保险同行评估及国际存款保险协会资料来源：中国人民银行