全国国土空间规划走向“一张图”

小到家门口是建绿地还是盖商场，大到城市发展整体的定位走向，对老百姓来说，国土空间规划与自身的生产生活息息相关。近日，《中共中央 国务院关于建立国土空间规划体系并监督实施的若干意见》（以下简称《若干意见》）正式发布，主体功能区规划、土地利用规划、城乡规划等将统一融合为一个国土空间规划，实现“多规合一”。

5月27日，在国务院新闻办召开的新闻发布会上，自然资源部副部长赵龙表示，《若干意见》的发布正是要克服此前我国各级各类空间规划存在的一些问题，形成全国国土空间开发保护“一本规划、一张蓝图”，把每一寸土地规划得清清楚楚、明明白白。

规划乱象 使发展“受伤”

规划相互打架导致落不了地，规划朝令夕改，或者规划一套另做一套……长期以来，一些规划乱象在我国一些地方存在，被人们形象地称为“规划规划，纸上画画，墙上挂挂”。

“比较典型的一种现象是，同样一块地，国土规划中是基本农田，林地规划中是林地，而在城建规划中又被划为城市建设用地。”中国城市规划设计研究院原院长李晓江说，如果要调整地块规划需涉及诸多部门，程序十分复杂。

李晓江以此前已进行“多规合一”改革的海南省为例，改革前调研发现，海南全省各种土地、林地、建设、海洋等规划矛盾、重叠的土地斑块达数十万块,已成为制约当地经济社会发展的一个问题。

究其原因，一直以来，我国各种规划分属不同的管理部门，各部门的事权不同，规划目标不同，规划方法和重点也不同。因此往往容易造成自成体系、内容冲突、缺乏衔接协调等问题。中国国土勘测规划院总工程师张晓玲将此前的这种规划管理体制形容为“九龙治水”，“协调不够，相互不通气，形成的规划自然就容易‘打架’”。

赵龙则表示，新中国成立特别是改革开放以来，各级各类空间规划在支撑城镇化快速发展、促进国土空间合理利用和有效保护方面发挥了积极作用，但也存在规划类型过多、内容重叠冲突、审批流程复杂、周期过长等问题。

化解矛盾 “多规合一”给出时间表

“解决规划矛盾，改革势在必行，《若干意见》的‘多规合一’正是行政体制机制改革的一个体现，”李晓江说，“同时，随着生态文明建设的不断深入推进，也需要更加科学、统一的国土空间规划来对生态空间加以保护和利用。”

克服“九龙治水”，《若干意见》中明确了各级国土空间规划的责任部门：自然资源部、省级政府、市政府相应承担组织编制任务。同时，意见强化对专项规划的指导约束作用。其中，针对海岸带、自然保护地等专项规划及跨行政区域或流域的国土空间规划，由所在区域或上一级自然资源主管部门牵头组织编制；涉及空间利用的某一领域专项规划，由相关主管部门组织编制。

那么，全国国土空间规划“一张图”何时能够绘就？《若干意见》明确，到2020年，基本建立国土空间规划体系，逐步建立“多规合一”的规划编制审批体系、实施监督体系、法规政策体系和技术标准体系；基本完成市县以上各级国土空间总体规划编制，初步形成全国国土空间开发保护“一张图”。到2025年，健全国土空间规划法规政策和技术标准体系；全面实施国土空间监测预警和绩效考核机制；形成以国土空间规划为基础，以统一用途管制为手段的国土空间开发保护制度。到2035年，全面提升国土空间治理体系和治理能力现代化水平，基本形成生产空间集约高效、生活空间宜居适度、生态空间山清水秀，安全和谐、富有竞争力和可持续发展的国土空间格局。

深入推进 确保一张蓝图绘到底

一张“好图”，单单绘制出来还不够，关键在落实。

自然资源部空间规划局副局长张兵介绍，国土空间规划的“一张图”需要各部门之间数据的共享共建。目前，我国正依托第三次国土调查来对所有国土空间的自然资源进行调查监测数据的整合和更新，由此建立全国统一的国土空间基础信息平台。以此为底版，有关部门将结合各级各类国土空间规划编制，同步完成县级以上国土空间基础信息平台建设。“届时，我们能够通过这个全国的国土空间基础信息平台看到每一块土地的规划利用情况，所有的专项规划也要与这个基础信息平台上的规划‘一张图’进行比对，以实现主体功能区战略和各类空间管控要素的精准落地。”

此前，我国个别地方出现过规划严肃性不够,被随意修改的现象。赵龙强调，为了杜绝这一乱象，《若干意见》强化了规划实施的监管权威性：“规划一经批复，就具有法律效力，任何部门和个人不得随意修改、违规变更，坚决防止出现‘换一届党委政府改一次规划’的现象。坚持先规划、后实施，不得违反国土空间规划进行各类开发建设活动；坚持‘多规合一’，不在国土空间规划体系之外另设其他空间规划；坚持按法定程序修改规划，严格审批。对国土空间规划编制实施过程中的违规违纪违法行为，要严肃追究责任。”

“当然，制度规定只是一个重要的方面，更重要的是大家从落实新发展理念上来重视、认识和执行。”赵龙表示，制度和理念共同结合，才能够切实解决“规划规划，墙上挂挂”这样的问题，从而实现空间治理体系和治理能力的现代化，保证“一张蓝图绘到底”。（记者 杨舒）