专家这样解读《职业技能提升行动方案(2019－2021年)》

日前，《国务院办公厅关于印发职业技能提升行动方案(2019—2021年)的通知》(以下简称《方案》)，要求把职业技能培训作为保持就业稳定、缓解结构性就业矛盾的关键举措，作为经济转型升级和高质量发展的重要支撑。大力推行终身职业技能培训制度，大规模开展职业技能培训，加快建设知识型、技能型、创新型劳动者大军。《方案》要求2019—2021年，持续开展职业技能提升行动，全面提升劳动者职业技能水平和就业创业能力，三年共开展职业技能培训5000万人次，其中2019年培训1500万人次以上。要求到2021年末，全国技能劳动者占就业人员总量的比例达到25%以上，高技能人才占技能劳动者的比例达到30%以上。如此规模宏大的开展全民性职业技能提升培训行动前所未有，《方案》的实施必将对我国社会知识形态和劳动者就业制度带来一场新变革，促进形成尊重技能、重视技能的社会风尚和技能就业的新常态。实行劳动者终身职业技能培训制度，开展社会性大规模职业技能培训，堪比建国初期的“扫盲运动”，提高全社会劳动者素质和劳动技能，将极大提高我国社会生产力水平，为加快经济转型升级和实现经济高质量发展奠定基础。

一、大规模开展职业技能培训是解决就业结构性矛盾，实现比较充分就业的迫切要求

党的十八大以来，随着改革开放不断深入，我国产业经济发生了“更新换代”的革命性转变，伴随新型经济增长方式而产生的新产业、新职业、新工种和新技术、新材料、新设备、新工艺层出不穷。产业经济转型升级培育出的高质量发展新趋势，使产业结构调整成为新常态，对社会就业也带来了重大影响，对我国人力资源开发和职业能力建设提出新挑战。随着当前中国向价值链上游转移，提供或制造的产品也逐渐向高附加值产品过渡，新的就业岗位对高技能劳动力的需求还将不断上升。在此情况下，劳动力供给与市场需求不匹配已成为中国劳动力市场的突出问题。出现了人力资源开发结构与就业结构不相匹配、劳动者职业能力与就业技能要求不适应的问题，主要表现在劳动者的职业技能类型、职业技能水平与产业、企业就业岗位要求不适应的矛盾，主要表现在“普工剩、技工荒”和高技能人才匮乏问题。来自国家人力资源和社会保障部的就业统计显示，我国就业人口达到7.76亿人，其中第一产业就业人口仅占27%，第二产业占28.1%，第三产业占44.9%，企业就业占到总就业人口的65%左右。因此，调整人力资源开发结构，促进扩大企业就业，增加高技能就业，成为国家稳定就业、实现充分就业的重中之重。目前，从市场供求情况看，就业结构性供需矛盾十分突出，这种供需矛盾集中反映在各产业特别是战略性新兴产业对高技能人才的迫切需求，有些特种技能岗位出现“千工好招一技难求”的局面，甚至职业院校也同样出现高技能实训指导教师严重匮乏的问题。2017年底，全国技能劳动者1.65亿，占就业人员总量的21%；高技能人才4791万人，占技能劳动者比例为29%。与《方案》提出的技能劳动者占就业人员总量的比例达到25%以上、高技能人才占技能劳动者的比例达到30%以上的目标还有相当差距。据相关行业人才机构调查预测，到2020年是全面建成小康社会决胜期，根据目前人才基数测算，按照高质量发展和产业转型升级对高技能人才就业的总量需求，全国高技能人才缺口将达到2200万人。由此可见，正在逐步发育成熟的新型经济结构所形成的新的结构性就业压力，集中表现在技能人才特别是高技能人才匮乏上。所以，提出“完善职业教育和培训体系”、建设新时期产业工人队伍、提高技术工人待遇、实施国家职业教育改革等一系列战略性措施，特别是通过实施职业技能提升行动，大规模开展职业技能培训，促使技能人才增量迅速增加和存量技能人才职业技能提升，建设新时代技能型产业工人队伍，缓解就业结构性矛盾，促进实现比较充分就业，进一步推进产业转型升级和社会经济高质量发展。

二、大规模开展职业技能培训是提高社会生产力水平的人力资源开发源泉

纵观全球发展趋势，当今社会已经进入智能化引领的时代。一个国家生产力水平主要取决于产业工人整体素质和技能水平的高低，产业工人队伍整体素质和技能水平决定着劳动生产率水平。改革开放国策最大限度的解放了社会生产力，极大地提高了社会生产力水平，实现了社会经济连续四十多年的快速、健康、稳定增长。改革开放40年来中国取得的巨大成就，社会生产力很大程度依靠的是劳动人口众多带来的人口红利，人口红利还能否持续？有专家认为，上世纪70年代至2010年间，属于人口红利的前半期，劳动力比较优势得到充分利用，从而摆脱大面积贫困，实现了经济腾飞。2010年至2035年左右，属于人口红利后半期，人口总量进入负增长，劳动力成本升高，经济增长速度就要放缓。因此，将我国人口红利转变为人才红利是持续提高社会生产力的战略思维。由于我国产业工人队伍整体素质和技能水平不高，劳动生产率水平仅为世界平均水平的40%，相当于美国的7.4%。“两会”期间，不少政协委员和人大代表疾呼，当务之急要培养更多技能人才和“大国工匠”。长期以来，我国的高级技工缺口很大，日本整个产业工人队伍中高级技工占比40%，德国则达50%，而中国这一比例仅为6%左右。由此可见，建立劳动者终身职业技能培训制度，大规模开展职业技能培训，加快高技能人才培养，大幅度提高我国高技能人才在产业工人队伍中的比例，是提高社会生产力水平的有效途径，也是我国人力资源开发的源泉。当前和今后一个时期，我国人力资源开发应以构建劳动者终身职业技能培训体系为基础，大规模开展职业技能培训，提高产业工人队伍的整体素质和技能水平，加快建设知识型、技能型、创新型劳动者大军，将人口红利转变为取而不竭的技能人才红利，努力提高生产力水平，增强国家核心竞争力。

三、大规模开展职业技能培训是助力打赢扶贫攻坚战的“攻坚利器”

《方案》要求对职工等重点群体开展有针对性的职业技能培训，加大贫困劳动力和贫困家庭子女技能扶贫工作力度，聚焦贫困地区特别是“三区三州”等深度贫困地区技能扶贫。实施职业技能提升行动，大规模开展职业技能培训，扩大技能就业创业，是改“输血式”扶贫为“造血式”扶贫的有效途径，是实现稳定脱贫和防止返贫的有效办法，是促进建档立卡贫困劳动力转移就业脱贫的根本举措。人力资源社会保障部、国务院扶贫办在全国组织开展了深度贫困地区技能扶贫行动，实现以培训促就业、以就业助脱贫。深入推进技能脱贫千校(技工院校)行动和深度贫困地区技能扶贫行动，提升职业技能培训促进转移就业脱贫效果；各级人社部门、技工院校和职业培训机构，要大力开展就业技能培训，结合劳动力市场需求和用人单位要求，开展有效、实用的就业技能培训，重点依托就业扶贫、产业扶贫和劳务输出项目开展就业技能培训，帮助受训贫困劳动力适应就业岗位要求，促进实现转移就业。积极开展创新创业培训，培养创业带头人，开发适合贫困劳动力的创业培训项目，推广成型的培训实训模式；深入推进技工教育，加大对口帮扶力度。深入实施技能脱贫千校行动，为就读技工院校的“三区三州”贫困家庭学生，开辟招生绿色通道，在入学、选择专业、安排订单定向培养班(企业冠名班)、落实助学政策、实习、推荐就业等方面实行优先政策。承担帮扶任务的技工院校要对深度贫困地区技工院校特色优势主体专业进行定点帮扶。很多地方政府充分发挥技工教育和职业培训机构的扶贫平台作用，用“技能扶贫”告别“输血式扶贫” ，落实习近平总书记提出的“精准扶贫”重要指示，培训一人、就业一人、脱贫一户，实现了技能就业、稳定脱贫。古人云：“授人以鱼，三餐之需；授人以渔，终生之用。”开展大规模职业培训，教会贫困群众脱贫技能，从“授人以鱼”变为“授人以渔”，技能精准扶贫受用终生。因此，开展职业技能培训，扩大技能扶贫群体是贫困地区人民群众走上脱贫致富道路的有效途径，也是打赢脱贫攻坚战的主阵地。

四、大规模开展职业技能培训是实现国家职业教育改革目标的基础保障

党的十九大提出“完善职业教育和培训体系”。职业培训是我国人力资源开发的重要组成部分，是直接为适应经济和社会发展需要，对要求就业和在职劳动者以培养和提高素质及职业能力为目的的专业知识教育和技能训练活动。职业技能培训的含义是一种以劳动者为特定对象的劳动力资源开发活动；是一种以直接满足社会、经济发展的某种特定需要为目的的定向性培训。它通常是按照国家职业分类和职业技能标准进行的规范性培训。职业技能培训的种类包括：从业前培训、转业培训、学徒培训、在岗培训、转岗培训及其他类型职业性技能培训。职业技能培训是对接受培训的人员进行职业知识与实际技能的培养与训练活动，是劳动就业工作的重要手段，《劳动法》和《职业教育法》都明确了职业技能培训的内涵和法律地位。

职业技能培训与职业教育既有区别又有密切的联系。职业技能培训是职业教育发展的重要基础。一是从职业技能培训形式和职业教育发展史的角度看，职业技能培训是职业教育不可或缺的重要组成部分和技能人才培养形式。职业教育产生于职业技能培训，是职业教育赖以生存和发展的基础。职业技能培训具有较强的针对性与实用性，培训目标、专业设置、教学内容等均根据职业技能标准、劳动力市场需求和用人单位的实际要求确定。经过职业培训的毕(结)业生可上岗作业。职业技能培训具有较强的灵活性，可采取联合办学、委托培训、定向培训等方式，培训期限长短结合，可以脱产也可以半脱产，不受固定模式限制，采取多种形式的教学手段，强调理论知识教育与实际操作训练相结合，突出技能操作训练；二是从职业技能培训体系角度看，职业技能培训是职业教育发展的基础。职业技能培训体系是我国人力资源开发构架当中推进和保持稳定就业的重要平台。多年来，职业技能培训在提高劳动者素质、缓解就业压力、提升企业竞争力和农村劳动力转移等方面发挥了重要社会保障重要。职业技能培训从职业开发、职业标准、职业资格、职业技能等级、技能鉴定、人才评价、人才使用、推荐就业是一个完整的技能人才培训体系。职业技能培训体系既是人力资源开发的技能人才培养培训平台，也是技能人才评价使用平台，不仅担负着在岗职工、失业人员、农村劳动力职业技能培训评价、鉴定，而且也是职业院校毕业生技能水平和职业院校办学质量评价的基础性平台，同时，职业开发和职业标准是职业院校专业建设和人才培养标准的基础；三是从建立劳动者终身职业技能培训制度角度看，职业技能培训体系是职业教育发展的基础。《国务院关于推行终身职业技能培训制度的意见》(国发〔2018〕11号)指出，构建终身职业技能培训体系，完善终身职业技能培训政策和组织实施体系。面向城乡全体劳动者，完善从劳动预备开始，到劳动者实现就业创业并贯穿学习和职业生涯全过程的终身职业技能培训政策。构建资源充足、布局合理、结构优化、载体多元、方式科学的培训组织实施体系。因此，职业技能培训体系不仅担负着职业院校毕业生的就业岗前培训，而且也同样担负着职业院校毕业生就业后的技能提升培训和转岗培训等。《国家职业教育改革实施方案》提出，完善职业教育和培训体系，以促进就业和适应产业发展需求为导向，着力培养高素质劳动者和技术技能人才，为促进经济社会发展和提高国家竞争力提供优质人才资源支撑。由此看出，建立劳动者终身职业技能培训制度，完善职业技能培训体系，是实现国家职业教育改革目标的基础性保障。

五、大规模开展职业技能培训是新时代赋予技工教育的重大历史使命

贯彻落实《方案》，建立劳动者终身职业技能培训制度，大规模开展职业技能培训，是人力资源开发的重要任务，是技工教育的重要职能和历史使命。截止2018年，全国拥有技工院校2379所，在校生341.6万人，其中以培养高技能人才为主的技师学院发展到461所，高级工、技师和预备技师层次在校生46.3万人，开展职业技能培训420.6万人次，已经成为各级人社部门开展职业技能培训、培养技能人才和推进就业的主阵地，技工教育体系在国民经济各个发展时期发挥了特定的重大历史作用。技工教育从我国第一个五年计划开始支撑了国家重点工程项目建设和国有骨干企业；技工教育作为企业培养技术工人的主要基地，为国家工业化发展输送了大批熟练的技术工人，支撑了我国计划经济时期的国有骨干企业发展；技工教育支撑了市场经济时期的国有企业改革和下岗职工再就业；技工教育承担了亿万次农民工培训，支撑了世界最大规模的农村劳动力转移；技工教育担负着新时期产业工人队伍建设和为中国制造培养“大国工匠”预备军的历史使命。技工教育作为国家类型教育的重要组成部分，要发挥在开展职业技能培训上的绝对优势，积极参与国家职业技能提升行动，起到职业技能提升行动主力军和主阵地的作用，积极主动地开展职业技能培训，努力提高培训质量，促进全国技工院校转型发展。一是坚持学制教育与职业培训并举，调整办学结构。《方案》提出，2019年至2021年，三年共开展职业技能提升培训5000万人次以上，其中2019年培训1500万人次以上。2018年全国技工院校及其职业培训机构共开展职业技能培训420万人次，按照国务院下达的培训任务2019年起码应该实现翻一番，达到1000万人次左右，实现人社部提出的技工院校职业培训数量要达到在校学制生的两倍以上的办学结构要求。技工院校要坚持多元办学理念，调整办学结构，合理配置师资、实训场地等教学培训资源。培训资源不足的院校要积极开展校企合作，整合企业的职业技能培训资源联合开展职业技能提升培训。大力开展贫困人口、农民工转移、退役军人职业技能培训和在岗职工、大学生、职业院校毕业生技能提升培训和岗前培训；二是落实职业技能提升行动政策。职业技能培训政策体系建设突破了很多方面的瓶颈问题，技工院校和培训机构要争取国家和地方政府的职业技能培训政策，用足用好培训政策。利用好贫困劳动力补助政策，加大贫困人口的培训力度；利用好培训收入使用政策，将一定比例的培训收入用于学校公用经费。争取绩效工资倾斜政策支持，保证承担职业技能培训工作一线教师的课时费待遇；利用好培训补贴政策，《方案》规定符合条件的劳动者在户籍地、常住地、求职就业地参加培训取得职业资格、职业技能等级、专项职业能力、特种作业操作和培训合格证书，按规定给予职业培训补贴，参加培训人员可以享受非同一职业、同一等级的不超过3次的培训补贴；争取地方对开展职业技能培训补贴配套资金和技能培训教材开发、师资培训、教学改革以及技能竞赛等基础工作的资金政策支持；争取市县级政府统筹财政补贴资金与培训工作绩效挂钩政策；落实培训服务和补贴申领告知承诺制，简化流程，减少证明材料；落实企业设立首席技师、特级技师制度，提升技能人才发展空间。三是加强职业技能提升培训基础平台建设。技工院校要抓住机遇争取国家和地方资金支持，对现有实训设备进行升级改造，兴建产教融合实训基地和公共实训基地。四是技师学院要加快职业训练院建设，以适应日益增长的职业技能培训需要。在实施职业技能提升行动中，建议各地政府和人社部门按照国家关于“大力发展技工教育，支持技师学院发展”的要求，加快规划组织高级技工学校创办技师学院，扩大技师学院群体规模，提高技能人才培养水平和职业技能培训能力。五是要抓住机遇建设技工院校职业技能鉴定所(站)建设，积极参与职业资格等级评价试点工作，使其具备考、核评价、鉴定职业资格、职业技能等级、专项职业能力、特种作业操作和培训合格证书的能力。用足用好职业技能培训政策，提高技工院校职业培训基础能力，努力扩大培训规模，提高培训质量。六是各级人社部门在实施职业技能提升行动中要注意解决技工院校开展职业技能培训不平衡问题，调动和保护技工院校及其培训机构开展职业技能培训的积极性。由于种种原因近年来技工院校职业培训发展不平衡。在调研中发现有的设区市政府举办的万人规模技师学院竟然没有开展职业技能培训工作，也有的技工院校受师资、政策等因素影响开展职业技能培训的积极性不高。大多数技工院校都非常重视开展职业技能培训，比如云南交通技师学院几年来职业技能培训规模逐年增长，2018年共开展各类职业技能培训16万人次以上，对促进当地就业起到了重要作用。各级人社部门要发挥好统筹作用，协调和鼓励技工院校及其培训机构积极开展职业技能培训，参与职业技能提升行动，充分发挥职业技能培训的主阵地和主力军作用。

总之，贯彻落实好《方案》，开展大规模职业技能培训，对全面提升劳动者就业创业能力、缓解技能人才短缺的结构性矛盾、提高就业质量必将起到重要作用，对适应经济高质量发展、培育经济发展新动能、推进供给侧结构性改革内在要求，推动大众创业万众创新、推进制造强国建设、提高全要素生产率、推动经济迈上中高端具有重要意义。

(作者：人社部职业能力建设智库技工教育专家、河北省邢台技师学院原院长荀凤元)

目前，我国经济发展处在一个比较特殊的时期，一方面产业转型的不断深化，需要一大批新型劳动者；另一方面，受国际经贸环境影响，可能产生一些困难企业职工的失业问题，面临转岗转业的压力。同时，在就业市场中，企业用人需求和人才供给的规模和结构不太相适应。一是劳动密集型岗位、中小企业的岗位和生产一线的岗位没人干，供给不足；二是新技术、新业态所产生的就业岗位，用人需求和现有的人才供给规模和规格不匹配。

习总书记在党的十九大报告明确指出：要大规模开展职业技能培训，注重解决结构性就业矛盾；建设知识型、技能型、创新型劳动者大军。李克强总理提出要有针对性地开展职业技能培训，并在今年《政府工作报告》明确提出实施职业技能提升行动，从失业保险基金结余中拿出1000亿元，用于1500万人次以上的职工技能提升和转岗转业培训。《国务院办公厅关于印发推出职业技能提升行动方案(2019—2021年)的通知》，这是解决我国当前经济发展中人才供给矛盾的重大决策和部署。

实施职业技能提升行动，需要着力解决三个问题：如何实现“大规模”；如何解决“针对性”；如何达到补贴的“有效性”。

一、大规模地开展职业技能培训

大规模地开展职业技能培训，关键是要解决“培训谁”(培训对象)和“谁来培训”(实施主体)两个问题。

培训对象上，主要应当是需要提升工作能力的企业职工和面临转岗转业的下岗失业人员。同时，兼顾需要提升就业能力的城乡未升学的初、高中毕业生、下岗失业人员、退役军人、就业困难人员，以及贫困地区的农村劳动力。

实施主体上，关键是如何调动企业自主开展职业技能培训的积极性，同时鼓励技工院校、职业院校、应用性本科院校和社会培训机构积极参与职业技能提升行动方案。二、有针对性地开展职业技能培训

针对性主要表现在两个方面。一是“培训什么”(培训内容)，二是“谁要培训”(培训需求)。培训内容是由培训需求决定的。培训需求来自两个方面：劳动者的就业需求和企业的用人需求。

建立职业技能提升行动项目发布机制。应通过调研，按年度集中发布各省、自治区、直辖市的紧缺职业(工种)目录，并要求各省以紧缺目录为基础发布企业培训项目、院校培训项目和学徒培训项目。各省的培训项目可以实行季度滚动的动态发布机制。

建立职业技能提升行动方案的培训内容开发机制。鼓励企业、院校、社会培训机构和第三方培训服务企业开展合作，以企业的岗位需求为基础，开发培训资源，并采取购买开发成果和在线发布的方式，为培训实体单位提供具有应用性和针对性的培训资源。

建立职业技能提升计划培训项目质量评估机制。所有培训项目均应指定关联企业进行质量评估。对于需要进行职业技能鉴定的培训项目学员，应委托具有职业技能鉴定资格的企业进行考核评价。同时，将培训后的就业率作为重要指标列入培训补贴的重要指标。

三、完善职业培训补贴机制，提升培训资金的使用效率

利用失业保险基金结余开展职业技能培训，其基本使命是推动用人单位自主开展员工发展培训，实现就业稳定。一是对企业职工培训进行专项补贴，包括在岗培训补贴、带薪培训假补贴、企业内职业技能鉴定补贴。二是针对企业职工参加培训的补贴，包括参加职业技能培训课程的学费补贴、参加职业技能鉴定的补贴等。三是下岗失业人员再就业培训的补贴。包括课程、教材、鉴定的补贴和一定程度的生活补贴。

同时，建议以培训项目发布机制为基础，向实施职业技能提升行动计划的院校和培训机构按不同职业类别提供生均补贴。重点向实施企业新型学徒型的院校提供补贴。

另外，可将企业全员技能比武活动和行业性、地区性专项技能竞赛活动列入职业技能提升行动方案，以赛促训，并对竞赛组织机构适当进行补贴。

(作者：北京大学中国职业研究所副所长陈李翔)