单降费率难以促进 养老保险制度可持续发展

从5月1日社保降费启动以来，各地降费率政策已进入实施阶段。人社部的数据显示，30个省份将企业和机关事业单位基本养老保险单位缴费比例统一降至16%；浙江、广东两省将机关事业单位养老保险缴费比例降至16%。

降费率的政策效果将逐步显现，但需要引起注意的是，现行制度仍然存在着不同身份的参保人客观上不能相互衔接的无形藩篱，这也导致了企业养老保险基金支付压力不断增大。拆除藩篱，使现行制度既可持续又能满足人们对美好生活的需要，则需要调整个人参保方式和资金归集的制度安排。

制度原因

导致养老保险基金支付压力增大

现行养老保险制度规定，机关事业单位和企业养老保险都有不受户籍限制和以单位名义参保的方式，前者又受编制限制。这两项保险的参保人在中断以单位名义参保后，均可不受户籍限制以个人身份继续参加企业职工养老保险。参保人以个人身份首次参加企业职工养老保险必须是城镇户籍。

在待遇领取上，制度规定参保人需连续和交替以单位名义或个人身份参加企业职工养老保险缴费至退休年龄，累计缴费满15年（含视同缴费年限）由个人账户和统筹基金同时计发待遇。此外，城乡居民养老保险因缺乏强制性和待遇水平低，缴费年限不能与企业和机关事业单位养老保险的缴费年限衔接。

上述制度原因在实际工作中引发了四个主要问题。

一是不少年龄低于45或35岁的男女，未以单位名义或个人身份参加企业职工养老保险，或参保后中断缴费后未以个人身份续保；多数选择距退休年龄15年时以个人身份参加企业职工养老保险。

二是选择最低档次应付缴费占城乡居民养老保险已参保总人数的99%以上；采取与企业假签劳动合同自掏腰包以单位名义参保缴费若干月后，转以个人身份续保的不在少数；既参加城乡居民又参加企业职工养老保险的大有人在。

三是以单位名义参加企业职工养老保险未按员工实际工资缴费，个人和非个人按最低基数为个人账户和统筹基金缴费；甚至为以个人身份参保的员工发补贴。

四是村干部转事业编制可参加机关事业单位养老保险；同在机关事业单位工作的非在编人员或去企业任职的，只能参加企业养老保险和缴纳企业年金等现象。

这些问题导致个人与非个人都选择最低基数和最短年限参保缴费；企业职工养老保险人均缴费和统筹部分人均缴费占当期总收入的比重逐年下降；新增退休人员人均实际缴费年限和平均缴费工资指数逐年缩短和下降；占当期待遇支出总额比重较高的基础养老金，又随岗平工资逐年增长而上升。这些问题导致的结果是企业养老保险基金支付压力不断增大的重要原因。

调整个人参保缴费方式

规避上述现象和结果的基本思路是，保持现行制度以单位名义参保的缴费方式和已有待遇支付项目及计发办法等基本形态。调整以个人身份完全个人缴费参加城乡居民和企业职工养老保险方式。形成个人与非个人分别对个人账户和统筹基金缴费的两种筹资方式。

调整以个人身份参加城乡居民养老保险的缴费方式。低收入群体自规定的参保年龄起，能连续以个人身份参保缴费至退休年龄，以此为基本，形成下述缴费方式：自规定的参保年龄起连续以个人身份参保缴费至壮年，与年龄对应的年缴费最低限额逐年提高；由壮年继续以个人身份参保缴费至退休年龄，与年龄对应的年缴费最低限额又逐年下降。

为满足不同人员以个人身份参保缴费的需求，可按不低于或不超过上年度岗平工资的60%或300%为缴费基数和8%的费率按月缴费。

调整以个人身份参加企业职工养老保险的缴费方式。因个人与非个人缴费具有可否继承的本质区别，应将以个人身份参加企业职工养老保险，调整为由用人单位选择原以个人身份或单位名义参加企业职工养老保险的费率，以单位名义参保由职工个人和非个人捆绑为个人账户和统筹基金缴费。

将个人与非个人缴费归集为个人账户与统筹基金。按个人与非个人缴费可否继承的本质属性和规律，应分别将以单位名义参保的职工个人缴费和以个人身份参保的完全个人缴费，归集为实行省级统筹的个人账户基金。将以单位名义参保的非个人缴费归集为实行全国统筹的统筹基金。

调整个人账户与统筹基金归集后的待遇计发条件。因个人账户是按缴费额记账，计发个人账户养老金只与退休时个人账户累计额和退休年龄对应的计发月数相关。因此，以单位名义和以个人身份参保的个人按规定缴费的年限应有同等效应。个人账户基金归集后计发待遇的条件应为，自规定的参保年龄起连续和交替以单位名义或个人身份参保缴费至退休年龄的个人缴费年限(含视同缴费年限)必须是连续的。

因统筹基金比个人账户基金风险更大，计发待遇的条件内涵应比个人账户基金更多，涉及人员范围外延更小。统筹基金归集后计发待遇的条件应为，在满足个人账户基金计发待遇条件的同时，男女名下以原单位名义参保的非个人缴费累计年限（含视同缴费年限）分别达到30和25年。

归集两项基金时各地历年结余基金的分摊办法。为使现行制度在归集两项基金时能继续平稳运行，到达退休年龄不满统筹基金计发待遇条件的，能由统筹基金将其名下的非个人缴费转入其个人账户，按计发个人账户养老金的办法支付待遇。应将城乡居民养老保险历年结余的基金并入归集后的个人账户基金。

基金归集后的优势比较

通过调整以个人身份参保的缴费方式，归集个人与非个人缴费，调整个人账户与统筹基金归集后的待遇计发条件，使现行制度应参保缴费人员自规定的参保年龄起，能连续和交替以单位名义或个人身份参保缴费至退休年龄。由归集后的两项基金和中央财政转移支付资金，按现行制度已有待遇项目和计发方式及调整后的待遇计发条件分别计发待遇。

调整后与现行制度运行比较有以下优势：一是在参保缴费方面，强制现行制度实施范围的企业职工、机关事业单位工作人员和城乡居民统一自规定的参保年龄起，不以单位名义就以个人身份参保缴费，只能二选一。

以单位名义参保按企业和机关事业单位在职人员上年度工资总额为缴费基数，选择各地原以个人身份或单位名义参保的费率，由职工个人和非个人捆绑为个人账户和统筹基金缴费，形成“单位选择费率缴费，求职者选择单位就业，由人力资源市场调节用人单位”的缴费行为。

以单位名义参保应该是以个人身份参保的特殊形式，职工名下的非个人缴费是特殊形式的具体表现。因个人账户的记账和个人账户养老金的计发方式相同，以个人身份参保选择缴费方式的完全个人缴费全部记录个人账户，可扩大城乡不同收入群体个人长期缴费的来源。由统一养老保险信息系统整体性覆盖以单位名义和个人身份参保缴费的信息。

二是在待遇支付方面，归集两项基金时已退休人员享受的待遇和项目不变。个人账户养老金由归集后的个人账户基金支付。“老人”的养老金和原由统筹基金支付的基础养老金，继续由归集后的统筹基金支付。原由统筹基金支付的过渡性养老金改由中央财政转移支付资金负担。非统筹基金支付的基础养老金继续由原渠道负担。

由统筹基金支付基础养老金的，非统筹基金不再支付。由非统筹基金支付基础养老金的，统筹基金不再支付。所有退休人员参加全国统一的基础养老金调整，增加的基础养老金分别由统筹基金和中央财政转移支付资金及原渠道负担。

中央财政转移支付资金由原来对基金缺口倾斜改为对待遇项目倾斜，承担非统筹基金支付的基础养老金、原由统筹基金支付的和新增退休人员计发的过渡性养老金。有国家认可的视同缴费年限且满足计发个人账户养老金条件的，分别按企业职工或机关事业单位工作人员养老保险计发过渡性养老金。

通过减少风险更大的统筹基金长期支付的人数和项目，增加无风险的个人账户基金支付待遇项目，明确和稳定中央财政转移支付资金的支付项目和负担，使现行制度可持续发展。

（作者系江西省赣州市社会保险事业管理局副局长）