探讨房地产税:所有相关税种应全部合并 避免重复征税

“将原来涉及房地产税所有的有关税种，如土地增值税、房产税、城镇土地使用税、耕地占用税等税种及其有关税费全部精简合并为统一的房地产税一个税种，其他税种及其税费一律取消。简并税种有利于简化税制，避免重复征税，提高税收征管效率。” 中国财税法学研究会顾问、全国人大常委会预算工委法案室原主任俞光远表示。

近日，由中国法学会财税法学研究会、上海财经大学联合主办的第十八届中国财税法前沿问题高端论坛暨“新时代房地产税立法的理论与实践”研讨会上，俞光远提交了论文《关于加快房地产税改革和立法的研究》并发表讲话，他的话题围绕“房地产税改革和立法的重点和方向”，主要内容包括：一是房地产税改革的主要方向，二是房地产税立法的四个重点，三是房地产税法涉及的核心要素，四是税收优惠等。

俞光远认为，加快房地产税改革与立法，要以完善房地产税制为基本目标，以完善地方税体系为改革主攻方向，顺应国际税制改革的发展趋势，遵循“拓宽税基、简并税种、降低税率、严格征管”的原则，加快构建现代税制，同时加快制定房地产税法，科学界定核心要素，切实把房地产税法变成良法，促进新旧税种的顺利衔接和平稳过渡。

2018年9月10日公布的第十三届全国人大常委会立法规划，已经把制定房地产税法作为第一类项目：即条件比较成熟、任期内拟提请审议的法律草案列入本届立法规划。2018年全国人大常委会立法计划又把房地产税法列入预备审议的立法项目，列入年度立法计划，由全国人大常委会预算工委和财政部负责牵头起草法律草案，标志着房地产税法立法项目已经正式启动。

俞光远认为，抓好房地产税改革和立法的重点和方向，应将房地产税改革纳入财税改革顶层设计，以完善房地产税为基本目标。

俞光远指出，房地产税是一个综合概念，既包括房产税，也包括土地增值税、土地使用税、城镇土地使用税、耕地占用税等多个相关税种，与房地产有关的各种税以及整个房地产开发、交易、保有全链条中各种税之外的费，都可以纳入整个“房地产税”的视野并加以整合，因而这个税种涉及面非常宽，涉及的利益攸关方相当多，牵一发动全身。

俞光远称，应将房地产税成为地方主体税种，完善地方税体系作为改革主攻方向。

在俞光远看来，房地产税最直接的功能应该是为地方政府提供公共服务筹集必需的资金，应当成为地方财政收入的主要来源。通过这次房地产税改革，要使房地产税成为地方主体税种，成为地方财政收入的主要来源，是这次房地产税改革是否成功的重要标志之一。

数据显示，近10多年来，地方财政收入的主要来源依靠土地出让金收入，许多地方的土地出让金收入大约占当地财政收入的50%-60%左右，有的地方比例甚至高达70%以上。据中国经营报2014年9月13日报道，2013年四川省内江市土地出让金收入达90多亿元，占市财政收入的近70%。据财政部公布的数据测算，土地出让金收入占地方财政收入比重，在2013年达到顶峰比例为59.8%，到2014年开始回落至56.6%，2015年最低为39.6%，2016年为40.8%，有的地方回落更快。其主要原因是土地市场需求不足，用地结构发生变化，出让面积继续萎缩，地价增幅逐步趋缓，使土地出让金收入不断减少，也使一些主要依靠土地出让金收入的地方财政收入更是锐减，有的地方财政甚至入不敷出、难以为继。随着房地产税改革的出台实施，房地产税收入则相应日益增多，逐步取代土地出让金收入，最终成为地方税的主体税种，成为地方财政收入的主要来源，这是这次房地产税改革是否成功的重要标志之一。

“如果不能取代土地出让金收入，不能成为地方主要的税种，可以说这种改革和立法就失败了”俞光远说道。

在俞光远看来，房地产税立法有四个重点，应遵循“拓宽税基、简并税种、降低税率、严格征管”的原则。

具体而言，拓宽税基，就是尽量拓宽我国房地产税的征收范围，尽可能将所有地区、所有纳税人的房地产都包括进来。确定征税范围是为了更好地实现征税目标。从房地产税的征税范围来看，由于房地产税是一种受益税，凡是享受了政府所提供的公共服务的居民都应付出相应的对价，因此，我国房地产税的征税范围的设计应尽可能地将所有地区、所有纳税人的房地产都包括进来。房地产税将从以下几方面逐步扩大范围：由工商业用房地产扩大到住房用房地产，由企业或单位等法人、非法人组织扩大到自然人或家庭，由合法房地产扩大到目前尚不合法的小产权房地产等。由于某些条件的限制，上述改革目前只在某些地方才有可行性。因此，扩大征税范围只能逐步进行，不可能一次性到位完成。但从房地产税的长期发展看，有必要在立法时设定较大的征税范围，为今后房地产税的发展留出较大空间。

简并税种，就是将原来涉及房地产税所有的有关税种，如土地增值税、房产税、城镇土地使用税、耕地占用税等税种及其有关税费全部精简合并为统一的房地产税一个税种，其他税种及其税费一律取消。简并税种有利于简化税制，避免重复征税，提高税收征管效率。

降低税率，就是对房地产税实行低税率政策。为了使房地产税改革既不给广大消费者增加很大税负，又能顺利推进这项改革，在简并上述各有关税种的同时，要尽可能降低房地产税税率。并对不同类型用途的房地产如居住用房地产、工商用房地产和空置房地产，分别实行由低到高的差别税率，还要对不同类型的居住用房地产如普通住宅、公寓、别墅等，分别实行由低到高的差别税率，以公平税收负担，缓解社会收入分配不公矛盾。

严格征管，就是对房地产税严格依法从价计算，依率计征，应收尽收。由于房地产税涉及面宽，征管任务非常繁重，难度又相当大，为了使房地产税改革不流于形式，必须严格依法征收管理，既不得按任务指标征收，也不得擅自包税或变相包税，既不得征“过头税”即多征税；也不得征“人情税”即少征税，更不得擅自越权减免税。

对不同类型的房地产实行差别税率，促进资源有效利用和税负公平。

俞光远认为，由于不同用途的房地产收益不同，不同类型的房地产业主负税能力不同，对社会公共服务的消费程度也不同，因而对不同的类型和用途的房地产，应当予以区别对待，实行有差别的税率。以美国为例，华盛顿特区的房地产税就区分居住用房地产、工商业用房地产和空置房地产，分别确定了由低到高0.85%、1.65%—1.85%和 5%—10%等的不同税率。对空置房地产征收较高税率的目的，则是为了防止囤积炒作房地产，促进房地产资源的充分利用，减少资源空置浪费，同时促进房地产价格的稳定。

同时，俞光远建议应科学制定房地产税法的核心要素。

俞光远指出，一般来说，每部税法都至少包含八大要素，主要包括纳税人、课税对象、计税依据、适用税率、计税方法、税收优惠等内容。税法中上述的核心要素是该部税法的核心内容，它直接决定该部税法的质量高低和税法优劣，在制定房地产税法的过程中必须予以高度重视，经过认真酝酿、仔细斟酌、反复推敲，最后才能科学合理予以确定。加快房地产税立法，首先必须科学制定房地产税法，特别是要深入钻研、科学把握好该法的核心要素，切实把房地产税法变成良法，才能达到完善地方税体系，促进资源有效利用，公平税收负担，提高征管效率的良好效果。

具体而言，按照合理、便利、节约、可行的原则，房地产税作为财产税，谁拥有财产就对谁征税，因而应将房地产税纳税义务人界定为，在我国境内拥有土地使用权和地上建筑物所有权，负有缴纳房地产税义务的自然人、法人和非法人组织。

课税对象方面，我国应将房地产税的课税对象界定为在我国境内的土地和固定于土地之上的建筑物及其附属物。

此外，我国房地产税计税依据可界定为由当地政府定期、按区域评估确定的房地产市场价值。鉴于我国各地经济发展差距很大，中央可制定一定幅度的比例税率，各地方可在这个规定的幅度范围内，采用适宜本地的税率。

由于对住房用房地产、工商业用房地产和空置房地产应分别设置不同的税率，因而房地产税法对不同类型房地产税的计税方法。

以居住用房地产税应纳税额为例，可用下面相应的应纳税额的计算公式表示：

居住用房地产税应纳税额=单位面积政府评估价×应税房地产面积×上述适用税率=单位面积政府评估价×（居住用房地产面积-税前应扣除标准优惠面积）×上述适用税率

举例：某公民居住用房地产面积500平米，全家有四口人，按照当地有关规定，允许税前扣除标准面积人均50平米后计税，当地房地产税适用税率0.6%，每平米政府评估价2万元。该公民应纳房地产税额的计税方法如下：

应纳税额=20000元×（500-50×4）×0.6%=3.6万元

其中，免税优惠面积总共可扣除50平米×4=200平米

实行税收优惠必不可少。

俞光远称，税收优惠是指以减轻纳税人的税负为主要内容的各种减免税措施的总称。借鉴各国有关的优惠措施经验，我国的房地产税应对国家、政府、军队等公共用途的不动产和为社会公共服务的公园、街道、广场、名胜古迹等的公共物业，农业生产用的物业，医疗保健、老弱病残等社会福利机构自用的不动产统一给予免税。

出于对人权保障的基本需要考虑，为了保障大部分人民群众特别是中低收入阶层的基本生活免受影响，对他们居住用房地产给予税收优惠，如同征收工资薪金所得税，要将税前工资薪金收入先扣除基本生活费用标准3500元的优惠后再计税那样，将税前居住用房地产面积先扣除人均居住标准面积的优惠后再计税。也就是说，如果居住房地产面积如不超过人均居住面积扣除标准的，则给予全部扣除的税收优惠。根据我国目前居住用房地产面积的实际情况，税前居住用房地产面积扣除标准，最好定为人均居住面积标准50平米。也就是说人均居住面积50平米以下的给予全部扣除的税收优惠；人均居住面积50平米以上的，只就50平米以上的部分计算应纳税额。

以四口人之家为例，税前扣除人均居住面积标准50平米×4=200平米，即200平米以下的全部免税优惠，居住面积超过200平米的，只就超过人均居住标准面积的部分征税。在房地产税立法中明确规定上述税收优惠，不仅有利于保障中低收入人民群众的基本生活，缓解社会分配不公矛盾，促进社会安定团结，而且有利于完善房地产税，优化地方税体系，促进新旧税制的顺利衔接和平稳过渡。