银保监会保险条线三定收官 机构准入划归产、寿险部

银行保险监管机构改革已经持续一年。5个月前，银保监会“三定”方案正式发布，据媒体公开消息，当时各部门人员已到位履职，“慧保天下”在此前后推送了“银保监会三定”系列文章，进行了全面解读。

但职能部门的设置与人员的分配还只是银保监系统“三定”的第一步，对于银保监系统而言，各个部门之间如何分工协作，以提升监管效率，并在最大程度上达成此次监管机构改革的目的，显然还需要更长时间的探索与磨合。毕竟，叠床架构，职责交叉，必然造成权责脱节，甚至会出现漏项和误判。在打好防范化解金融风险攻坚战的紧要关头，必须有一个“如臂使指、令行禁止”的执行体系，在内部做到“最优控制”。

近期，“慧保天下”获悉，3月，银保监会系统对保险条线监管职责进行了一次调整，内部“小三定”终于收官。

整体来看，此次调整的力度是温和的，主要是重新划分监管事权特别是理顺市场准入机制，明晰内部职能定位，进行细化、整合和规整。

纵向维度，部分保险公司法人层面的审批事项授权派出机构实施，意在建立上下互动的保险条线流程框架。

横向维度，则对内设部门的职责配备进行了调整和划转，落实监管总部的职能体系。

由“小三定”出发，总结近一年的改革推进，可以清晰地看到银监、保监整合过程中，几条清晰的逻辑思路：

以机构监管为轴线划分职权，做实“权责一致”要求；

功能调整坚持主次分明、统分结合，同类事项归口管理；

稳妥下放职权，逐步实行属地化监管。

机构监管为轴

夯实监管责任制，财产险、人身险两部门职责扩容

按照国家机构改革要求，“一类事项原则上由一个部门统筹，一件事情原则上由一个部门负责”，这便于明确责任，落实监管问责制度。 从目前的情况来看，此次改革显然是对上述要求的落实。

据“慧保天下”了解，这次保险条线的融合重整，其核心理念是以机构监管为轴线划分准入事权，即将入口、出口和日常非现场监管等都放在一起统筹安排，以便监管部门能从整体上更好地掌握保险机构的风险状况。

简单说，一家机构“从摇篮到坟墓”，加上中间的人吃马喂，以后都主要对口一个监管部门，该机构出现问题，也是一个“主治大夫”的责任。

这显然与原保监会监管思路截然不同。原保监会以功能监管为主，职能配备上纵横交织，部门间协调配合的事项较多。

以财产险公司为例，据“慧保天下”了解，以前的监管方式是：法人机构准入由发改部牵头，另有其他几个部门配合；产品审批备案归财产险部负责，但经营短期意外险或大病保险则还需接受人身险部的规则或资格认可。

如果该公司想要新增设立省级分公司，则需向发改部报送相关规划，在规划之下向财产险部提交具体申请。如果想投资设立一家子公司，则需要资金部和发改部分别审核。董事长和总裁的任职资格由财产险部核准，但独立董事和部分高管由不同部门分别负责。如果引入外资，还涉及国际部审核。

而“小三定”之后，新的制度设计，则打通了从机构准入、业务资格、人员资质直到市场退出的完整链条，形成密切的工作闭环。大部分时间，一家保险机构只须对接一个监管部门即可。

财产险部、人身险部全程负责财产险、人身险、再保险公司机构、业务、人员审批和监管。保险集团公司监管放在了公司治理部，包括机构筹建、“董监高”资格、发债、资金运用等也均纳入同一条线。

这也意味着，机构监管部门对各自条线、领域有了更加强大的统筹协调能力。不过，有权必有责，机构监管也容易导致自我封闭和外部围猎，需要功能监管条线的流程制约。

一些特殊市场机构的归口监管部门也有了新的调整，例如国内唯一的政策性保险机构——出口信用保险公司已经划归政策性银行部管理，而养老金公司的监管则由银行条线转移到人身险部。政策性金融机构、养老金受托机构实现同一部门全覆盖管理，为执行统一规制标准打下了基础。

另外，根据“慧保天下”对银保监会“三定”方案的分析，发现相关部门还新增了调查职能，这是以前没有的。根据《保险法》，其调查权或还可以延伸到股东、外包等相关单位人员，这为穿透监管提供了支持。

同类职责归口管理

理顺功能监管条目，减少交叉重复

在机构监管为轴的基础上，此次整合也对不同监管部门之间的功能监管条目进行了调整，以减少不同部门在职能上的交叉重复，进而实现同类职责的归口管理。

例如，从大方面来看，按照国家机构改革方案要求，保险业“重要法律法规草案和审慎监管基本制度的职责”划入了中国人民银行。不过，据“慧保天下”了解，目前，有关外资机构的法规和部分监管制度的修改，仍由银保监会推进，重要法律法规和审慎监管制度的清单和类别，也仍需要与人民银行协调合作。

从具体的部门来看，原银监会由法规部负责统筹市场准入规则的制定和评估，而新的法规部吸收了原银监会审慎规制局部分职能，在规则制定上的权限大为扩展，统一制定市场准入管理制度。

变化最大的部分，还体现在对于外资保险机构的监管上，银监、保监合并之前，原保监会由发改部制定公司治理规则，国际部负责外资保险公司的规则执行，外资机构的公司治理也存在较大的特殊性。

而按照新颁布的《外商投资法》，外资公司的“组织形式、组织机构及其活动准则”，一体适用《公司法》，且有可能只在5年内保留原企业组织形式。所以这次调整后，外资机构均按照业务性质由财产险部、人身险部或公司治理一个部门承担监管职责。

中介部的职能则体现出另一种特殊性。从国家“三定”方案看，中介部的主业是机构监管。中介部现已主导出台了加强中介渠道业务管理的相关文件，重申和强化监管要求，启动了中介业务的功能监管。显然，这是基于保险市场现实的一种回归。

值得注意的是，从目前了解到的情况来看，银保监会各部门一些职责的调整仍然保留历史痕迹，有的也不乏过渡色彩。

在原发改部基础上成立的公司治理部，职责是协调开展公司治理功能监管，统一拟定相关规则，但显然与法规部、各机构监管部门存在较长的协调边界。

原银监会脱胎而来的创新部，负责协调开展保险业机构资产管理业务功能监管，与资金部也需要交接和磨合。

金融监管改革大的逻辑是宏观审慎、微观审慎与行为监管的分离，这是后金融危机时代监管改革的重心。具体到监管部门，则是机制和流程的科学化，规制、执行和监督的相互制约，非现场监管和现场检查的分离。在构建以机构监管为主轴的职能体系之后，这些命题仍然需要在一个新的平台上考虑。

部分权力下放

开启保险属地化监管和联动监管，对派出机构履职进行评估

近期，银保监会向各地派出机构下放部分审批权，“属地化监管”一时成为行业热词，但显然对于保险监管而言，距离真正的“属地化监管”还存在相当距离。

原保监会曾对安华保险的机构监管、保险公司直接经营保险业务、资金运用等三个领域试行属地监管，但没有形成制度突破，有的更是不了了之。

保险公司推行属地化监管的最大困难，是机构注册地集中在北京、上海、深圳，三地法人总资产占保险业95%以上，这与银行业的分散布局存在较大差异。

机构编制限额不能支持监管资源进行这样的集中投入，属地监管所需要的精算、公司治理和风险管理人才，派出机构的储备在数量和能力上也未必跟得上。

所以可以看到，虽然银保监会下放了部分审批权，但主要是普通保险公司在省区内迁址，省级分公司开业，除董事长、总经理以外的“董监高”任职资格核准，与业界预期还存在一定距离。

不过，据“慧保天下”了解，银保监会未来或仍将小步迈进，继续推进属地化，部分监管、服务职能或将继续下放。因为按照原银监会的惯例，对授权事项，会跟进准入后的评估监督，不排除做动态调整。

不过值得注意的是，权力下放之后，规则的细密有效变得异常重要，如果各地派出机构执行标准各行其是，同一事项的尺度大相径庭，甚至对没有先例遵循的问题南辕北辙，将有损市场的开放统一。

融通工作风格

更新监管规则体系，塑造机关新面貌

工作程序和风格的统一，是机构内在融合融通的主要标志。 基于原银行、保险监管部门在影响力和体量规模上的差别，随着改革推进，原银监会的一些做法，从工作方式、风格甚至词汇和概念体系上，都体现出对保险条线的再塑造。

以现场检查为例，原保监会的职责布局高度分散、多头开展，大多数内设机构都有自行检查的权力，带有一定的随机性和应激性。据“慧保天下”了解，今年的保险市场现场检查由非银行机构检查局统一组织协调，各条线的检查计划都已经列入年度方案的大盘子。

不过，这种工作风格的融通显然不是一蹴而就的，而是需要一个长期的、相互磨合影响的过程。例如，原来银保监会“南北楼”的行政审批和处罚工作流程，以及被监管机构的高管职位设置、监管文书体例等也都有较大差别。完善市场准入制度体系、建立内部议事协调机构、理顺主办和会签范围等事项，还要投入不少资源。

空白犹存

互联网和保险科技由谁主掌？

值得注意的是，虽然各条线职责分工纷纷敲定，最为瞩目的互联网保险监管，目前仍然悬空。

数据显示，截至2017年底，经营互联网业务的保险公司多达131家，持牌的专业互联网保险公司4家；接近60%的全国性保险代理（经纪）公司拥有互联网业务资质，超过30家互联网企业成立或控股保险代理（经纪）公司，有的流量大咖急急上线保险销售，因未取得资格被叫停。包括公众号、小程序、APP和网站等各种形式的第三方网络平台早已超过1500家。

而目前，头部中介机构通过一个APP的业务销售已经可以达到每月5-7亿元以上的规模。保险科技创业热潮不退，不少保险科技公司的经营与保险业务只隔一层窗户纸。

原保监会的互联网保险及创新业务监管，大体以发改部为主，负责互联网保险公司牌照审批，产品按照“线上线下一致”原则分别由财产险部、人身险部负责，中介部则从保险销售渠道角度对互联网保险经营进行监管，主导代理（经纪）公司互联网经营资格备案。

而根据银保监会“三定”方案，互联网保险公司及业务由财产险部、人身险部分头审批；由原银监会脱胎而来的创新部，负责为“保险业创新业务的日常监管提供指导和支持”，承担保险科技等“新业态监管策略研究”等工作。取缔“变相从事相关金融业务”，则涉及打非局的权限。互联网保险或许会出现新的分治格局。

面对互联网创新业务风起云涌的时代，是严格规制，还是适度放任、原则监管，主事者的判断和风格强烈影响监管逻辑。

“药医不死病，佛渡有缘人”，监管只能在市场配置资源的基础上发挥作用，厘清合法与非法的界限，通过沙盒试验等新型监管工具，为自发生长的保险“新战场”提供正向的制度力量。

机构设置需要因时而变，随事而制。但纸面上的三定方案，需要实践的沟通和磨合，才能从“纸面规则”变成“行动中的法律”，直至走进人心，才算是融入了监管文化。

同时，也需要给予市场稳定的预期、便捷沟通的渠道，行业有理由期待更优质的监管服务。

时间是一架天平，它会称量改革成效。