一季度地方债发行有望突破万亿 需谨慎严控风险

财政部近日发布的数据显示，今年1至2月，全国发行地方政府债券7821亿元，其中，新增一般债券3883亿元、新增专项债券3078亿元。截至2月末，全国地方政府债务余额191420亿元，控制在全国人大批准的限额之内。

分析称，随着发行量的大幅增加，一季度地方债发行有望突破万亿。同时，仍然需要控制地方政府隐性债务风险。

前两月地方债发行量大增

另外，记者注意到，2018年12月底，全国人大常委会决定，在2019年3月份全国人民代表大会批准当年地方政府债务限额之前，授权国务院提前下达部分2019年新增地方政府债务限额。地方债启动发行由以往的5月份提前至1月份。

日前，随着相关数据的发布，地方债的大量发行引来市场一片目光。

财政部数据显示，2019年1至2月，全国发行地方政府债券7821亿元。其中，发行一般债券4560亿元，发行专项债券3261亿元；按用途划分，发行新增债券6961亿元（包括新增一般债券3883亿元、新增专项债券3078亿元），发行置换债券和再融资债券（用于偿还部分到期地方政府债券本金，下同）860亿元。

数据还显示，截至2019年2月末，全国地方政府债务余额191420亿元，控制在全国人大批准的限额之内。其中，一般债务114273亿元，专项债务77147亿元；政府债券188269亿元，非政府债券形式存量政府债务3151亿元。

Wind的数据显示，截至3月20日，当月地方债发行规模已经超过2700亿元。

构成前两月地方债发行量大增的原因，“一是近年来金融严监管下地方政府资金来源渠道严重压缩。特别是去年3月财政部发布的23号文《关于规范金融企业对地方政府和国有企业投融资行为有关问题的通知》，要求国有金融企业严格落实《预算法》等要求，除购买地方政府债券外，不得直接或通过地方国有企事业单位等间接渠道为地方政府及其部门提供任何形式的融资，不得违规新增地方政府融资平台公司贷款；要求国有金融企业在与地方政府合作设立投资基金、开展资产管理和金融中介业务，以及参与PPP项目融资时，不得为地方政府违法违规或变相举债提供支持。这些举措遏制了以往地方政府最大的资金来源渠道，掐断了金融机构采用‘创新’手段向地方政府融资。导致地方政府资金来源不足。”中研普华研究员舒丹对《中国产经新闻》记者表示。

“二是地方政府存量债务压力较大。2018年以来，地方政府债务隐忧再次浮上水面。数个平台公司出现违约，诸多地方债务融资项目难产，风险逐步暴露。三是近年来中央不断强调加快基础设施建设，地方政府资金需求加大。自2013年国务院发布《关于加强城市基础设施建设的意见》开始，发布了一系列加快基础设施建设的文件政策。”舒丹总结称，地方政府一方面还债压力巨大，又要加快基础设施建设投入。而传统的向金融机构融资的方式受限，土地财政来源有限，被迫及时加大发债规模。

除了发行量大以外，地方政府专项债券的发行也成为了一大亮点。

根据今年的政府工作报告，今年拟安排地方政府专项债券2.15万亿元，比去年增加8000亿元。业内专家指出，扩大地方政府债券发行规模是积极财政政策加力提效的重要支撑点，有助于稳投资、补齐短板和防范风险。

“未来，专项债的发行将呈现出新品种繁多、与政府性基金大致匹配等趋势。”著名经济学家宋清辉对《中国产经新闻》记者表示。

舒丹则指出，按照现在的情况，一季度可能达到一万亿，未来三季度的发债规模肯定要缩小。总体来看，二季度的发债规模可能也比较大，三四季度被迫减少发债规模。

需谨慎严控风险

财政部数据显示，截至2018年末，我国地方政府债务余额18.39万亿元。按照地方综合财力测算，地方政府债务率为76.6%，比上年下降0.1个百分点，低于国际通行的100%-120%警戒线。

有分析指出，随着今年中央加大减税降费的力度，地方政府面临的债务压力可能极大。众多专家都表示了担忧。

舒丹认为，今年地方政府债务压力依旧不容乐观，前三季度压力会剧增，特别是在二季度末情况最为严重，到四季度压力可能缓解。情况较2018年相当，局部地区可能更加严重。

宋清辉指出，在今年经济下行压力仍然较大的背景下，地方政府债务问题是中国经济最大的“灰犀牛”，今年地方政府面临的债务压力可能极大。

可以说，今年我国主动提高地方政府专项债券规模，将给重点项目建设提供资金支持，为稳投资、补短板、调结构发挥重要作用。但地方政府隐性债务风险方面也不得不重视。

对于如何防控风险，舒丹指出，一要摸清底数、设置底线。通过严格的检查、审计、督查，彻底摸清政府债务的底数，各级党委和政府要负起主要责任，各级国有银行要增强大局意识，积极主动配合。对政府类平台公司要加强清理，严格控制增量、减少存量。对各类土地要严格用途管理。什么是“超越自身能力”和“超越发展阶段”，要尽可能明确界限和底线，对债务率的规定和考核要化繁为简、清晰明了。二是对政府性大型公益性投资要设置负面清单管理。列入清单的要上收权限、从严审批，以体现简政放权、放管结合。

“三要启动追责机制。要启动倒查机制和追责机制，对一些不顾需要和可能，严重脱离实际且可能对今后发展造成重大影响的要终身问责。对此，要从法律、制度、考核、奖惩上予以具体明确，坚决克服一方面债务缠身、一方面却‘风光得意’，让债务重的地方过上‘紧日子’，增强危机感。四要开‘前门’、堵‘旁门’。中央政府和省级政府要适当扩大政府专项债的发行数额，并明确适用范围和审批权限。要把债务额度与地方收入挂钩，与中央转移支付挂钩。要进一步明确地方事权与财权，增强地方政府‘当家理财’的自觉性和责任感。各级政府应当将政府债务纳入预算。各级人大要切实加强对预算的监督。在处置政府债务风险中要分清轻重缓急，慎用‘急刹车’，防止‘硬着陆’。”舒丹说道。

宋清辉也向记者指出，虽然地方政府债务风险总体可控，但地方政府隐性债务风险仍然需要控制，一是从机制上不允许发生新的隐性债务，二是稳妥化解存量债务。

财政部有关负责人表示，下一步，继续采取措施规范地方政府债务管理，在发挥政府规范举债积极作用的同时，严格控制地方政府隐性债务风险，“堵后门”要更严，“开前门”要更大，疏堵结合，坚决打好防范化解重大风险的攻坚战。

总之，通过地方政府发债的融资形式，可使地方政府融资走向正轨，提高资源配置效率，但是风险也需要同时兼顾。（记者 邵志媛）