社会抚养费仍有存在合理性

前不久,山东省成武县人民法院发布的一则关于对当地村民征收社会抚养费公告,引发舆论热议。

公告称,当地村民王某华夫妇于2017年1月5日违法生三胎,因在规定期限内未缴纳64626元社会抚养费。成武县原卫生和计划生育局向法院申请强制执行。法院依法进行网络查控,对被执行人的银行存款及财付通余额共22957.86元进行冻结。

山东省成武县卫计局政策法规科相关负责人称,针对王某华夫妇三胎征收社会抚养费,有《中华人民共和国人口与计划生育法》(以下简称人口与计划生育法)以及《山东省人口与计划生育条例》作为依据,是根据现有政策执行的。

实际上,针对三胎征收社会抚养费,并非山东省成武县孤例。《法制日报》记者梳理发现,河南商丘柘城县曾向全县三孩以上的家庭(包含三孩家庭)收取社会抚养费,征收的标准为夫妻双方上一年度纯收入的3倍。

有计生专业人士告诉《法制日报》记者,社会抚养费已征收多年,国家目前并没有明确停止征收,人口与计划生育法也没有取消征收社会抚养费的规定。因此,从国家法律法规的角度来看,山东地方政府的做法符合法律规定。“如今实行全面两孩政策,重罚三孩的做法看上去有些矛盾。但事实上,计划生育仍是目前中国的基本国策”。

中国计划生育协会党组书记、常务副会长王培安在全国政协十三届二次会议第一场记者会上就中国是否取消计划生育问题,谈到当前中国人口发展要重点关注三个问题,一是要处理好人口的规模和结构的关系,努力实现适度的生育水平；二是要大力提高劳动者素质和技能；三是要下大力气把十八届五中全会确定的全面两孩政策落到实处。

人口政策历经多次演变

早在1978年,我国提出“提倡一对夫妇生育子女数量最好一个最多两个”的生育政策,表明控制人口的态度。

1978年3月,计划生育第一次被写入宪法,措辞比较委婉:“国家提倡和推行计划生育。”

1980年9月25日,中共中央正式发表的《关于控制我国人口增长问题致全体共产党员、共青团员的公开信》,号召“提倡一对夫妇只生育一个孩子”。

1981年3月6日,原国家计划生育委员会设立,作为国务院常设机构。随后,全国计生工作体系一直建立到社区、村组。

家住云南省昆明市的徐慧亲历了这些政策。她曾经历国家推行计划生育的第一轮风暴,是当地远近闻名的超生户。在她生下第4个女儿时,距离中央发表实行计划生育的公开信,只有5个多月时间。1981年年初,乡里计生委的工作人员找到徐慧家强制上环,丈夫也做了结扎手术。

今年53岁的潘春兰,第一份工作是担任计划生育专职干部。如今,她已是一名老计生干部了。

潘春兰回忆,人口政策在我国历经了多次演变,到1982年2月9日,中共中央国务院发出《关于进一步做好计划生育工作的指示》,要求国家干部和职工、城镇居民,除特殊情况经过批准者外,一对夫妇只生育一个孩子,农村普遍提倡一对夫妇只生育一个孩子,某些群众确有实际困难要求生育两胎的,经过审批可以有计划地安排。

1982年9月,党的十二大把实行计划生育确定为基本国策,两个月后写入新修订的宪法。宪法第25条规定:“国家推行计划生育,使人口的增长同经济和社会发展计划相适应。”宪法第49条规定:“夫妻双方有实行计划生育的义务。”

潘春兰记得,当年为宣传计划生育政策,农村的墙壁随处可见用白灰刷的“计生”标语,“一胎上环,二胎结扎,坚决杜绝第三胎”“见证怀孕,持证生育”“要致富,少生孩子多养猪”……

社会抚养费有了法律身份

1996年,行政处罚法出台,明确规定对于超计划生育的不得给予罚款,但可以征收“计划外生育费”。

家住重庆市的陈强(化名)夫妇就被征收过这样的“计划外生育费”。不过,那时候他们交的这笔费用名称是“超生罚款”。

陈强与妻子周好(化名)于1989年6月登记再婚。此前,两人与前配偶各有一个孩子。次年11月,周好产下一名男孩,计生委以违法生育为由,作出罚款42900元的决定。

周好认为自己属于意外怀孕,且积极到医院要求进行人流手术,只因患有疾病未能手术。因此,陈强夫妇不服处罚决定,将当地计生委告上法庭,请求法院撤销超生罚款的处罚决定。

法院审理认为,计生委对陈强夫妇作出罚款前所调取的证据材料,足以证明两人在已有两个子女、不符合照顾再生育条件下,违法生育第三个子女的事实。计生委对陈强夫妇超生罚款决定的程序符合法律规定。随后法院判决驳回陈强夫妇的诉讼请求。

2000年3月,中央8号文件规定实行社会抚养费征收制度。同年,财政部、原国家计生委联合下发文件,要求各地将“计划外生育费”改为“社会抚养费”。

2001年发布的人口与计划生育法,规定“不符合相关规定生育子女的公民,应当依法缴纳社会抚养费”。当时有专家分析称:“从此,社会抚养费有了法律身份。”

2002年,国务院颁布的《社会抚养费征收管理办法》规定,“社会抚养费的征收标准,分别以当地城镇居民年人均可支配收入和农村居民年人均纯收入为计征的参考基本标准,结合当事人的实际收入水平和不符合法律、法规规定生育子女的情节,确定征收数额。社会抚养费的具体征收标准由省、自治区、直辖市规定”。

这意味着,如何征收社会抚养费,国务院授权省级政府确定征收标准,将直接征收社会抚养费的权力下放至乡(镇)人民政府或街道办事处。此后,全国30个省(区、市)先后对本省社会抚养费征收管理规定进行修改完善,明确社会抚养费具体征收对象、征收标准、征缴方式等内容。

然而,在实践中出现了全国征收标准不统一、征收情形不一致等问题。并且《社会抚养费征收管理办法》没有明确的征收程序规范,可操作性不强,各地在执行中缺乏统一的程序规范,社会抚养费实际征收到位率较低。

2010年,国务院启动《社会抚养费征收管理办法》修订工作,决定制定《社会抚养费征收管理条例》(以下简称《条例》)。

2014年11月20日,原国务院法制办公室向社会公布原卫生计生委报送国务院审查的《条例(送审稿)》及起草说明等全文,公开征求意见。

有人口学家认为,《条例》明确了社会抚养费征收标准,是以当事人生育行为发生时上一年度当地县级或设区的市级人民政府统计部门公布的城镇居民和农村居民年人均可支配收入为计征的基本标准。同时加大了对执法的约束,明确提出符合多生育子女条件,但不符合程序规定生育的,不予征收社会抚养费,以及没有法定依据或不按此条例规定程序征收的,征收行为无效等。

计划生育还是基本国策

2015年12月27日,全国人大常委会表决通过人口与计划生育法修正案(草案)。自2016年1月1日起,一对夫妻可以合法生育两个孩子。

全面放开二孩之后,关于社会抚养费是不是继续征收,备受社会各界关注。

原国家计划生育委员会相关人员称,全面二孩政策有个前提,就是计划生育国策要继续坚持。而继续坚持计划生育基本国策,就要继续实行社会抚养费征收。根据新修订的人口与计划生育法,实施全面二孩政策后,社会抚养费作为限制政策外生育的制度仍需继续坚持。“对于全面二孩政策实施前,也就是2016年1月1日之前,违反法律法规规定生育第二个子女的,已经依法处理完成的,应当维持处理的决定,尚未处理或者处理不到位的,由各省市自治区结合实际,依法依规,妥善处理。”

一名基层计生干部告诉《法制日报》记者,一方面,《条例》征求意见结束后迟迟没有出台；另一方面,卫计委又要求地方结合各自实际妥善处理,这直接导致地方在新旧政策交替时出现执行困惑与混乱,“全面二孩政策落实后,感觉工作压力更大了,有些左右为难”。

有法律学者分析,《条例》送审稿在向社会公开征求意见后被雪藏,有可能是当时有关方面已经知道了全面二孩政策要放开的消息。生育政策变化之后,社会抚养费的征收对象等内容都要随之改变,所以就暂不出台了。另一方面,《条例》难产,说明全面二孩政策落地实施后,有关方面对于社会抚养费的存废存在争议。

这名法律学者还说,根据历年的调查,全国每年三孩以上超生的人口占年出生人口不足5%,总量不足百万。对于全国13.74亿人口来说,不足挂齿。“为了不足百万的超生人口,耗费大量人力物力,去征收社会抚养费,有没有必要?”

此前,有全国人大代表提出取消“计划生育”以及“社会抚养费征收制度”等建议,国家卫健委回应称,不宜立即全面删除“计划生育”内容。

有专家分析称,只要计划生育相关法律法规还在执行,那么对违法生育子女当事人的社会抚养费征收就不会停止。目前,计划生育还是中国基本国策。从宪法到人口与计划生育法,都没有提出停止征收社会抚养费。正在制定的《条例》只是一个下位法,如果上位法没有改变,社会抚养费存在仍然有其合理性。

正因如此,对于山东省成武县卫计局政策法规科相关负责人关于征收社会抚养费的回应,北京律师肖东平认为,从法律上看,这份回应应该没有问题。尽管我国早已全面放开二孩,但并未放开“三孩”。人口与计划生育法明确规定,社会抚养费的征收管理办法,由国务院制定。在国家条例没有出台之前,国务院则继续下放权限,由省、自治区、直辖市根据当地实际情况制定社会抚养费的征收标准,“但在生育政策渐次放开的大背景下,地方层面的操作应该人性化,在法定空间内更柔性化些,这是一份善意期许”。