聚焦多层次养老服务体系建设 鼓励社会力量参与养老服务

“我国养老任务繁重艰巨，仅靠政府的力量是远远不够的，吸引社会资本进入养老产业，推进医养结合型养老护理机构建设已经成为重要议题。”今天，安徽医科大学第一附属医院主任医师刘荣玉代表在接受《工人日报》记者采访时说，对于已全面放开的养老服务市场，制度先行、规则先行、监管先行至关重要。

随着我国人口老龄化程度不断加剧，养老服务供需矛盾近年来日益突出。种种迹象显示，由政府提供或购买的养老服务还不能满足人民群众日益增长的多层次、多样化需求。

从今年全国两会以及各地两会开出的2019年民生清单来看，均传递出持续提高养老待遇水平，加快构建多层次养老服务体系建设的强劲信号。而关于如何让社会资本更好地参与养老服务、推进多层次养老保障体系建设，进而让老年人拥有幸福的晚年生活也成为代表委员热议的话题。

支付能力不足和人才缺失是瓶颈

国家统计局日前发布的《2018年国民经济和社会发展统计公报》显示，2018年末，我国60周岁及以上人群首次超过了0～15岁人群。有人口专家指出，出现这种现象是老龄化社会加速到来的表现，说明人口结构的变化。

曾在医院重症监护病房任职的中国中医科学院西苑医院副院长徐凤芹委员对此感受特别明显，“压床老人”问题，已经让医院伤透脑筋。

两会前，徐凤芹委员对医院科室内30张床位做了一次盘查，发现有8位老人“压床”超过半年。“这些老人的病情都已稳定，没有留院的必要，劝一个病人出院有时候甚至需要几个月的‘软磨硬泡’。”

年长病人艰难的“腾床”经历让徐凤芹委员意识到，老年人离开医院之后无处可去，更确切地说，是没有符合报销条件的地方可供转移。“接收失能半失能老人并且还能报销护理费用的医护机构太少，康复医院、护理医院资源稀缺，养老院开出的药品绝大多数没法报销。”徐凤芹委员说。

今年的政府工作报告直击要害地回应了社会关切：改革完善医养结合政策，扩大长期护理保险制度试点。

“长期护理保险正是为了解决人们的长期照护需求而确立的资金保障制度，上海、青岛等多个城市正在开展试点。”徐凤芹委员说，支付端牵引着养老服务市场的供给链条，唯有确保老年人群的支付能力得到提高，全面开放养老服务市场的决心才有意义，才能唤起市场主体“多渠道增加优质产品和服务供给”的积极性和创造性。

除了支付能力不足外，养老专业人才队伍缺失也是一大难题。

长期关注养老问题的刘荣玉代表说，以养老护理员为例，需求量很大，对医疗护理、心理慰藉方面的需求更是不断增加，可实际上养老从业人员多为“4050”人员，年龄结构偏大、文化水平偏低，而且没有经过专业培训。同时，养老服务新业态不断出现，急需一批既熟悉养老又懂得管理的复合型管理人才，来助力新型养老机构发展。

扶持社会力量参与还需要更精准

我国庞大的老龄人群带动起来的“银发经济”已被市场观望呼唤多年。自2016年10月国家全面放开养老服务市场，鼓励社会资本参与养老服务业发展以来，不少社会资本开始进入到养老服务业。但是结果并不及预期，据统计，全国民办养老机构占比目前仅为四成，严重制约了养老服务的多样化和多层次供给。

上海交通大学医学院附属第九人民医院副院长刘艳代表在人代会召开前，专门走访调研了江浙沪的多个民办养老机构。调研中，不少民办养老机构负责人道出了一些政府扶持政策难达效果的尴尬。

“一些民营养老院位于城乡结合部，不少有失能失智老人的家庭一听每月三四千元以上的服务费用都不敢再问了。”刘艳代表说，当前，对机构养老需求最迫切的人群是失能失智老人，尤其是来自农村家庭、中低收入家庭，他们应该是政策帮扶的重点人群和核心群体。

刘艳代表介绍说，上海已经对社会力量参与养老服务给予了一些支持政策。然而，在当地一家民营养老服务公司调研时，该公司总经理向刘艳代表坦言，服务对象等级不一样，人力配比和成本支出肯定也是不一样的，但政府目前给到机构的补贴却是一样的。他们同样期待下一步政府的扶持政策能更为精准更为精细。

刘艳代表说，政府扶持政策更强调广覆盖，而社会资本则瞄准了有经济基础、有自理能力的健康老人，这也使得针对一些中间阶层、失能失智老人所开设的介入或半介入养老机构十分匮乏。

跟其他服务业不同，养老服务业是依托第一、第二和传统第三产业派生出来的一种特殊的综合性产业，具有明显的公共性和福利性。

刘荣玉代表说，除了现行养老用地、税收优惠等政策不完善，缺乏配套实施细则外，养老服务专业人才缺失、养老机构退出机制缺乏、养老护理机构监管力度不够等问题，都在制约我国的养老事业健康发展，也影响社会力量参与养老时的精准性。

鼓励社会力量参与要尊重市场规律

今年的政府工作报告明确，既要减轻企业缴费负担，又要保障职工社保待遇不变、养老金合理增长并按时足额发放。

新增的养老金从哪里来？这是“多层次养老保障体系”推进建设中的“必答题”。

“这种情况下，尤其应该发挥第三支柱的补充功能，鼓励个人商业养老保险发展。”太平洋保险战略研究中心副主任周燕芳代表说，现在第一支柱独大，占比超80%，第二支柱的参与者主要是国有企业和政府事业单位，在操作中难以突破覆盖面小、参保人数少的困境。因此，提升我国养老金保障能力的最大空间在于发展个人商业保险，走市场途径。

周燕芳代表说，个人商业养老保险发展空间大了，社会力量就可以在应对老龄化进程中发挥积极作用。国家有必要对三大支柱的构成作更明确的规划，合理划分三者比例。

除了金融保险上给予资金支持外，如何让政府加强引导和监管，从而带动更多社会力量发展“医养结合型”和“护理型”等专业性养老机构，满足差异化和刚性需求，也是两会期间代表委员多次讨论的话题。

湖南大学金融与统计学院教授张琳代表建议，政府要牵头做好统筹规划，厘清政府、市场、社会、企业的边界。政府负责基本兜底，并重点考虑贫困、失能失智老年群体，提供公共服务。高端市场实行完全市场化运作，鼓励社会资本通过直接投资、注资入股、输出和受托管理、租赁等方式，依托小微型机构，开展大社区养老服务，并逐步成为投资主体。

刘荣玉代表则建议，尽快完善养老机构监管制度，制定养老机构准入标准，明确管理认证部门，加强多方监管，建立退出清算制度和职工安置、老人安置、机构剩余财产处理等善后制度，并引入第三方对养老机构开展服务需求和质量评估，保证养老财政投入合法运营。

(本报北京3月13日电)