全国人大代表、央行金融稳定局局长王景武详解高风险金融机构处置思路：“定性＋定量”综合评估 做实存款保险风险处置功能

证券时报两会报道组

高风险金融机构处置，成为今年两会期间来自金融监管部门的代表委员们谈论最多的话题之一，加之监管部门高层也频频“吹风”，不由引发外界遐想，难道今年真的会有金融机构因经营不善而被市场淘汰退出？

金融机构的正常“新陈代谢”是市场经济发展的必经之路，正如银保监会主席郭树清日前所说，“金融机构不能只生不死，要有正常的淘汰”。然而，金融机构又不同于普通企业，其因经营不善而退市会牵涉到普通金融消费者、债权人、债务人、投资者等多方纠纷，而金融市场的舆论效应对市场情绪的感染和风险的传递会起到连锁反应，加剧高风险金融机构处置的复杂性。

高风险金融机构的处置并不是简单的“关门大吉”，其在标准界定、处置手段和程序、责任主体划定等方面都需要深入研究。为此，证券时报记者专访全国人大代表、央行金融稳定局局长王景武，就高风险金融机构处置的相关问题与他深入交谈。从他的思考与表达中，可以看清金融监管部门在高风险金融机构处置方面的态度和思路。

“定性＋定量”评估

高风险金融机构

证券时报记者：推进金融供给侧结构性改革，要增加中小金融机构数量和业务比重，但也有观点认为，我国银行业金融机构数量超4500家，数量并不少。您如何看待存量银行机构转型发展？为何还要继续增加中小金融机构数量？

王景武：近年来，我国银行业快速发展，银行业金融机构数量稳中有增，有效支持了实体经济增长。但我们也看到，虽然中小银行业金融机构数量很多，但信贷投放占比偏低。截至2018年末，我国开发性和政策性银行、大型商业银行和股份制商业银行合计只有21家，但在银行业金融机构贷款规模中占比达到55.7%。银行信贷供给结构也存在不平衡现象，信贷资源过度集中于大企业、国有企业、政府项目、房地产领域等，而三农、小微企业的信贷资源获取相对不足。

为满足实体经济多元化融资需求，强化银行体系的金融服务功能，需要推进金融供给侧结构性改革，包括调整存量银行业金融机构的机构体系、产品和业务体系布局。既要在数量上增加中小金融机构，鼓励发展专注于微型金融服务的中小银行业金融机构，构建多层次、广覆盖、有差异的银行体系；更要在业务和产品比重上提高服务小微和民营企业占比，鼓励银行机构积极开发个性化、差异化、定制化的金融产品，把金融资源更多地向小微企业、民营企业、“三农”等薄弱领域倾斜，增加更有效、高效的金融供给，让融资供给与市场需求更好地平衡。此外，对于不能为实体经济提供有效金融供给的高风险金融机构，要进行市场化、法治化退出。

证券时报记者：对于高风险金融机构，您认为应该如何界定？需要考虑哪些指标因素？

王景武：从我们的实践看，高风险金融机构的识别，需要结合定量和定性分析综合评估。定量分析从资本状况、资产质量、预期损失抵补能力、盈利能力、运营效率和经营规模等方面客观评估金融机构的经营水平和风险状况。定性分析则从公司治理、内部控制、资产管理、资本及其管理、流动性风险、市场风险、盈利能力、信息系统和地方金融生态等维度进行评价。同时，也要充分参考非现场监管、压力测试、现场核查中发现的“活情况”，综合分析研判。

证券时报记者：中央提出要在稳增长的基础上防风险，如何看待高风险金融机构退出与防风险的关系？如何把握高风险机构的退出节奏，以避免处置风险过程中产生新的风险？

王景武：当前，我国经济金融运行整体稳健，但面临的不确定因素仍然比较多，有序处置高风险金融机构的风险，是防范金融风险的重要内容。在处置风险过程中，需要统筹考虑宏观经济形势变化，增强逆周期调控思维，更加注重宏观政策松紧适度，把握好各领域出台政策的节奏和力度。

同时，坚持推进风险出清，但不主动引爆风险，按照底线思维，做好处置预案和托底预案。对于采取自救措施能够维持经营的，尽量通过“在线修复”方式化解风险；自救无法维持的，监管部门及时介入，尽量通过重组减少损失，降低市场冲击；不具备重组条件的，依法退出市场，严肃市场纪律。最终，营造一个欠债要还钱、投资担风险、违规受处罚、守法有回报的社会环境。

有序处置高风险金融机构

尽快修订《存款保险条例》

证券时报记者：银保监会主席郭树清近日表示，今年要研究高风险金融机构的退出机制，请问高风险金融机构的退出方式主要有哪几种？主要有何特点？《存款保险条例》在高风险金融机构退出过程中将扮演何种角色？

王景武：高风险金融机构的处置和退出，应坚持损失和风险最小化的原则，既要及时有序处置风险、维护金融体系稳定，又要依法落实股东和有关方面的责任，严肃市场纪律，防范道德风险。在实际处置过程中，要基于基本原则对具体问题具体分析，因地制宜、针对不同的高风险机构特点，灵活采取多种方式。除了市场退出以外，其他的还有兼并重组、在线修复等。就我国目前情况来讲，用在线修复、兼并重组的办法更有利于稳定。

中央深改委第五次会议审议通过的《加快完善市场主体退出制度改革方案》强调，及时有效发挥存款保险制度的作用，完善金融机构市场化退出的程序和路径。当前，我国银行业金融机构市场退出也已基本形成了由《存款保险条例》和《企业破产法》主要构成的法律框架。根据《存款保险条例》的规定，我国存款保险制度具有信息收集、现场核查、风险警示、早期纠正、风险处置等职责，可以依法办理接管、撤销清算的相关事项。《存款保险条例》还规定了存款保险具有收购承接等市场化处置措施，可以通过提供担保、损失分摊、资金支持等方式，促成重组或收购承接，实现基金使用成本最小化，在快速、有效处置金融风险的同时，确保银行业正常经营，充分保护存款人权益。我们也将进一步推动金融机构市场化退出法律机制建设，探索以存款保险为平台，逐步建立我国金融机构市场化、法治化有序处置的长效机制。

证券时报记者：您今年提交的一个建议中指出应尽快修订《存款保险条例》，但该《条例》实施仅有三年左右，为何您认为应尽快修订？

王景武：随着2015年5月《存款保险条例》正式施行，我国银行业金融机构市场化退出的法律框架已经基本形成，《存款保险条例》与《商业银行法》、《银行业监督管理法》等法律法规的风险处置相关规定是有序衔接的。整体来看，我国银行业金融机构市场化退出的法律框架主要由《存款保险条例》和《企业破产法》构成。存款保险制度平稳实施3年来，在保护存款人权益、维护金融市场和公众对我国银行体系的信心、及时防范化解金融风险、维护金融稳定等方面发挥了重要作用。

然而，目前，存款保险风险处置功能尚未充分发挥，《存款保险条例》作为我国银行业金融机构风险处置的重要法规，在处置触发机制、处置权力、处置方式、处置工具、基金使用和后备融资等方面，仍有待进一步完善，以充分发挥存款保险处置平台的重要作用。为打好防范化解金融风险攻坚战，稳妥有序处置金融风险，建议近期尽快修订《条例》，以存款保险制度为核心，加快建立市场化、法治化的金融机构有序处置机制。确立存款保险处置当局的法律地位，做实存款保险的早期纠正和风险处置功能，促进形成“非纠正即接管”的处置触发机制，完善市场化处置方式和工具，推动建立市场化、法治化的金融机构有序处置机制。

证券时报记者：您认为应如何做实存款保险的早期纠正和风险处置功能，促进形成“非纠正即接管”的处置触发机制？

王景武：在下一步《存款保险条例》的修订中，做实早期纠正机制，确立规则式的处置触发机制较为关键。

具体来说，一是进一步丰富早期纠正措施。在原有“补充资本、控制资产增长、控制重大交易授信、降低杠杆率”四项措施的基础上，结合央行早期纠正实践，拟增加“限制分配红利或实施激励、限制股权投资或回购资本工具、限制资本性支出、停办高风险资产业务、限制增设新机构或开办新业务”等措施，避免问题投保机构股东“吃完股本”通过分配红利或者实施激励“吃存款”，在早期纠正期间及时进行瘦身自救，回归主营业务，限制杠杆业务扩张，有效降低风险敞口，避免损失扩大和风险传染。

二是设立触发指标和具体定量标准，明确“非纠正即接管”。即当投保机构资本充足率低于2%或者存在其他引发严重信用风险的情形时，立即触发处置程序。具体来看，对于符合触发情形的投保机构，存款保险基金管理机构、央行、银保监会应当要求其在90天内限期实施自救，规定具体期限的目的是避免出现拖延处置的倾向，使得问题投保机构迟迟无法进入处置程序。

同时参照美国《联邦存款保险法》的规定，明确无论是监管部门还是存款保险基金管理机构采取早期纠正措施，一旦限期自救不成功的，都应当及时启动接管程序，由存款保险基金管理机构接管处置，从而避免错过最佳处置时机。