寻找更深层次土地制度改革落点

日前，人民银行、银保监会、证监会、财政部、农业农村部联合发布《关于金融服务乡村振兴的指导意见》。其中，做好农村产权制度改革金融服务被视为重要一环，推动一系列农村土地制度改革和农村集体产权制度改革箭在弦上。

实际上，农村土地制度改革正是本轮改革的重要突破点。曾经发端于农村联产承包责任制突破的农村土地制度改革，到了下半程发力的重要阶段。

备受瞩目的新修订《农村土地承包法》，已于2019年1月1日生效。从整体来看，本次修订去除了一些与实际脱节、阻碍后续农村发展的条款；同时，把农村土地实行所有权、承包权、经营权“三权分置”的产权安排纳入法律。

应当说，宅基地制度改革、土地征收补偿制度安排、集体经营性建设用地入市等相关问题，不仅是农村地区诸多矛盾的焦点，而且关乎更深层次、更广范围内的利益格局调整。作为部分地方政府的重要财政收入来源，同时也是城乡二元格局形成的一大关键影响因素，农村土地制度改革可谓牵一发而动全身。

在本次全局性制度修订之前，已有部分地区展开了先行先试，也取得了一定成绩。而从目前取得的阶段性成果来看，主要在于实现了边际优化，即释放农地潜能，特别是闲置土地资源的优化与整合。根据2018年12月23日全国人大常委会审议的农地抵押试点的相关报告，2015年12月，部分试点县（市、区）开展农村承包土地的经营权抵押贷款（以下简称“农地抵押贷款”）后，截至2018年9月底，全国232个试点地区农地抵押贷款余额为520亿元，同比增长76.3%，贷款累计发放964亿元。

毋庸置疑，试点取得了明显的成绩。除了激活部分沉睡土地的活力，更是实现现代农业规模化经营的一个重要前提，也是破解此前城乡土地不同权不同价不同制度约束的一个基础性探索。前事不忘，后事之师，从前期试点来看，要继续深化农村土地制度改革，必须牢牢掌握几个关键落点。

一是及时总结试点地区的瓶颈和障碍，在后续政策制定环节予以查漏补缺。

试点地区取得的成绩值得推广，但遇到的瓶颈同样值得警惕。根据上述报告，个别试点地区的土地承包经营证积压在乡镇或村委会，制约了农村承包土地流转，影响其抵押融资的实现。在有的试点地区，农村承包土地虽已确权，但农民尚未获发土地承包经营证。这样的试点地区共有45个。

应当说，试点地区本身承载着改革先锋的角色，推进力度和政策落地程度往往也有表率作用。即便如此，仍有部分地区遇到了上述问题。这背后究竟是存在对政策的理解偏差，还是区域差异造成的执行环节“水土不服”，或是更为常见的改革阻力较大，厘清问题找到矛盾聚焦点，有助于下一步的推广和实践。

二是要以更强、更明确的制度保障，确保农民合法权益不受侵害。

长期以来，农村土地改革的争议集中在究竟谁有决策权，增值权益如何分配，是否会破坏农民赖以生存的根本。然而，越是因争议颇多而留有模糊地带，越容易造成政策真空而导致执行环节的裁量过宽。在征地用地、依法补偿等方面，要么条款陈旧，与当前实际情况脱轨；要么随意扩大解释，所谓的“保障原有生活水平不降低”成为一句模糊的承诺。在这种情况下，过去10多年，部分以公共利益为名的征地也引发了多重纠纷，其中有权力边界不明造成的滥用现象，当然也有利益之争的经济纠纷。对于这些争议，当尽早以更加科学、明确的制度安排和法律法规保障土地改革的有效推进，逐步推进市场化的解决方案，真正保障各主体，特别是相对弱势的农民群体的合法土地权利。

三是要从根本上扭转区域经济的发展方式，扭转对土地财政的依赖程度。

土地制度变革之所以困难，归根结底还在于利益。要消除积弊，必须从根本上改变对土地财政的依赖，更要从根本上扭转区域经济的发展方式。

过去数十年，人口红利叠加低成本的土地获得成为了中国经济发展重要的要素红利，再加上模仿期带来的后发优势，以及中国改革开放下制度变革所释放的活力，推动了中国经济此前数十年的高速发展。然而，上述红利均走到了瓶颈期，一方面是发展到一定阶段后与发达国家的差距缩小；另一方面，为实现更长周期的高质量发展，必须作出战略性调整，特别是伴随着对服务业、信息产业的倚重，土地作为关键要素也面临着角色转变。因此，要通过进一步深挖新技术、新业态、新动能的潜力，改变固有土地依赖，这也是土地制度改革降阻力的重要一环。

总之，土地制度改革触及多方利害。利益关系复杂意味着改革存在着现实的阻力。而要破除阻力，本质上要改变现有的利益分配格局，唯有改革之利益落到实处，方能让动力超越阻力；而让农村土地制度改革与经济发展方式步调一致，建立保护各方特别是弱势群体的合法权益，让改革的动力汇聚一处，才是保障改革不摇摆、不走弯路、不走回头路的关键。