大量闲置但限制过多 宅基地转让仍向城里人说"不"

一方面是大量闲置的宅基地，另一方面是大城市住宅用地供应紧张，两者之间能架起一座通道吗？城里人能去买乡下的宅基地吗？

《土地管理法修正案（草案）》（下称“草案”）近日提请十三届全国人大常委会审议，在探索宅基地流转方面， 草案62条规定：国家鼓励进城落户的农村村民依法自愿有偿退出宅基地。

但草案并未详细规定，宅基地能退给谁？或者谁可以买宅基地使用权？不过，草案规定，国务院农业农村主管部门负责全国农村宅基地改革和管理有关工作。

外界之所以关注宅基地改革，主要有两大因素，一方面是随着农村进城数量的增加，农村宅基地大量闲置，而流转范围却受到很大限制；另一方面则是闲置的宅基地能否转变为住宅用地，以缓解城市房地产供应问题。

在全国人大常委会对草案的分组审议中，多位委员建议扩大宅基地流转范围，鼓励农房与宅基地流转。

“现行农村宅基地制度的弊端是，超标准占用宅基地、闲置宅基地的现象大量存在，宅基地使用权权能单一，农民在宅基地建造的房屋无法产权化，不利于农户房产增值和实现增值收益。”陈凤翔委员说。

大量闲置但流转受限

目前，我国形成了独具特色的农村宅基地制度，即：集体所有、成员使用，一户一宅、限定标准，规划管控、无偿取得，长期占有、内部流转。

中央农办主任、农业农村部部长韩长赋近日在农业农村部农村改革40年专题会上表示，这一制度安排对保障农民基本居住权、维护农村稳定发挥了基础和关键作用。随着农村社会人口结构的深刻变化，实践中面临许多新情况新问题，突出表现：一个是“乱”，一户多宅、超标占地等现象比较突出，城镇居民到农村购地建房禁而不止；一个是“死”，流转限制过多、退出机制缺失，农民的财产性收益难以实现。

在全国人大常委会的分组审议中，刘振伟委员认为，2017年，全国农村集体建设用地中宅基地占了70%。宅基地使用浪费严重，集约化程度较低。户均使用宅基地接近0.6亩，人均超过100平方米，在不少地方浪费。在一些东部沿海发达地区，宅基地供求矛盾突出。

“2017年全国58.52%为城镇常住人口，41.48%为农村常住人口，农民工数量为28652万人，其中外出农民工17185万人，农村人口在城镇落户速度增长，农村闲置房屋将会越来越多。”刘振伟说。

中国政府在推进农村宅基地制度改革方面已经展开试点。2015年3月，农村土地征收、集体经营性建设用地入市、宅基地制度改革试点启动，限定在北京市大兴区等三十三个试点县(市、区)行政区。

宅基地制度改革主要任务有四项：一是改革完善宅基地权益保障和取得方式；二是探索宅基地有偿使用制度；三是探索宅基地自愿有偿退出机制；四是完善宅基地管理制度。目标是建立依法公平取得、节约集约使用、自愿有偿退出的宅基地制度。

自然资源部部长陆昊2018年12月23日表示，截至目前，33个试点县(市、区)腾退出零星、闲置的宅基地约14万户、8.4万亩，办理农房抵押贷款5.8万宗、111亿元。

“宅基地制度改革通过解决历史遗留问题，保障了农民土地权益，形成了多样的农民住房保障形式，有效满足了农民的多元化居住需求。农房抵押、有偿退出、流转等制度设计，增加了农民财产性收入。” 陆昊称。

但这个进度与外界预期仍有一段距离。陆昊也表示，宅基地“三权分置”的探索和实践还不够充分。

2018年12月23日，十三届全国人大常委会七次会议听取了《国务院关于全国农村承包土地的经营权和农民住房财产权抵押贷款试点情况的总结报告》。

该报告称，根据相关规定，允许进城落户农民在本集体经济组织内部自愿有偿退出或转让宅基地。实践中，集体经济组织内部很难找到符合条件的受让人，农民住宅流转受到较大限制。

城里人能否买卖宅基地？

对于当前宅基地现状，各界看法较为统一，但对于改革进度的评价却并不一致。

在分组审议中，有委员表示，宅基地只能在集体内部流转。当村里人越来越多走到城里的时候，还得要求这个宅基地在村集体内部流转，这违背了现实。

陈凤翔委员说，事实上，宅基地交易隐性市场却在不断发展，这些交易由于不受法律的保护，乱象丛生，产生了大量的社会问题、社会纠纷，也影响到社会的稳定，建议加紧探索宅基地自愿有偿退出和转让机制，实现宅基地的有效利用和管理优化，早日将这一灰色市场纳入法治的轨道。

刘振伟也认为，当前宅基地使用权流转、退出机制不完善不清晰，立法滞后。此外，农民房屋产权权能不完整，没有抵押权能。随着农民进城落户居住，农村房屋常年闲置的越来越多，由于缺乏交易市场及交易规则，资产变现难。

刘振伟建议完善宅基地的用益物权权能，赋予宅基地使用权在一定范围内的流转、有偿退出、继承及抵押权能。目前宅基地在本集体经济组织内流转，无法形成流转市场和价值，应逐步扩大流转范围。

郑功成委员也表示，农村的住房、宅基地闲置非常严重，又不允许买卖，农房与宅基地也应“三权分置”，鼓励承包地流转，也应鼓励农房、宅基地流转，否则，农房闲置不值钱，城市的财富又无法向农村流动，这是两不利，应当改为两利，即鼓励农房与宅基地流转，使城市人下乡养老有安全稳定预期，这是新乡镇建设的一条出路。

不过，虽然多位委员建议扩大宅基地流转范围，但这个范围如何确定？

但根据当前相关政策，宅基地使用权转让尚设定在集体组织内部成员之间，并未对城市居民放开。

“当然，流转范围太小，形不成流转市场，范围过大，城市居民下乡占用宅基地可能会成为难以阻挡之势，要把握好‘度’，要禁止城市居民利用宅基地建别墅和私人会所。”刘振伟说。

刘振伟表示，完善农民房产制度，改革趋向是向城镇房屋看齐，对符合规划、合法取得的宅基地上的农民房屋，由政府主管部门核发集体土地使用权证和房屋产权证，确认产权。依法赋予农民在将房屋抵押时宅基地使用同时抵押的权能，通过“地随房走”实现房地一体，宅基地的集体所有权管住了，农民取得宅基地的资格权管住了，农民房屋的流转可以有限度放开。

在前述专题会上，韩长赋表示，深化农村宅基地制度改革，重点是处理好稳定和放活的关系。一是明确底线。不得违规违法买卖宅基地，不允许城里人到农村购买宅基地建住房，严格禁止利用农村宅基地建设别墅大院和私人会馆。切实保护农民宅基地使用权，不得以退出宅基地使用权作为农民进城落户的条件。

二是扩权赋能。加快房地一体的宅基地确权登记颁证，探索宅基地所有权、资格权、使用权“三权分置”，落实宅基地集体所有权，保障宅基地农户资格权和农民房屋财产权，适度放活宅基地和农民房屋的使用权。