深化农地制度改革：创新与权益保护并重

2018年12月29日闭幕的中央农村工作会议强调，要全面深化农村改革，进一步深化农村土地制度改革、创新农业经营方式、完善农业支持保护制度。

同一天，十三届全国人大常委会第七次会议表决通过了新修订的农村土地承包法。通过此次法律修订，农村土地实行“三权分置”制度得以法制化。而其中有关土地经营权融资担保的内容规定：“承包方可以用承包地的土地经营权向金融机构融资担保，并向发包方备案。受让方通过流转取得的土地经营权，经承包方书面同意并向发包方备案，可以向金融机构融资担保。”这意味着，于2016年3月正式启动的“两权”抵押贷款试点结束，农地抵押贷款业务法律障碍基本消除，同时农房抵押贷款试点中止，并将被纳入宅基地“三权分置”改革中统筹考量。

近日发布的《国务院关于全国农村承包土地的经营权和农民住房财产权抵押贷款试点情况的总结报告》显示，截至2018年9月末，试点地区已有1193家金融机构开办了农地抵押贷款业务，农地抵押贷款余额为520亿元，且用于农业和其他生产经营的占99%。

金融机构对农地抵押贷款能有这样的参与度，归功于各级政府、成员单位以及金融系统，对确权颁证、交易流转、农地价值评估和处置等环节完整闭环的合力搭建。其中，原农业部切实推进确权登记颁证工作，目前农村承包地确权登记颁证工作已进入收尾阶段；在中央农办和原农业部的牵头推动下，几乎所有的农地抵押贷款试点地区都完成了农村产权流转交易平台的搭建工作，多级联网的农村产权交易平台也得以逐步完善；试点地区政府通过引入第三方评估机构、组建评估专家库和金融机构自评估等多种方式，推动着农地价值评估的科学化；各级政府部门和金融机构也通过共同设立风险补偿基金、政府性担保公司和抵押物“预处置”等模式，尝试降低农地抵押贷款风险……

金融机构在这一业务上的产品和服务创新同样亮眼。除了积极配合各级政府部门做好有关农地流转、抵押的基础工作之外，从目前情况看，多数试点地区在试点期间也都积极根据当地的产业，特别是农业产业特点创新“两权”抵押贷款产品，有些机构在做农地抵押贷款时，允许打包抵押与生产经营有关的地上物价值，有效提升了贷款上限；有些银行则主动引入土地流转保证保险机制，对土地承包方、受让方的流转和抵押贷款行为进行保险，有效防范土地流转过程中因毁约带来的经济损失以及由此带来的贷款信用风险。

可以说，有了这3年的试点，农地抵押贷款的流程闭环形成，全国上下对农村土地制度改革有了更深层次的认识，农地流转与抵押贷款的潜在风险也在实践中被逐步发掘出来。各方都在期待着有法律或规范出台，对基层执行过程中的实践或争议进行直观判定，金融机构也可以在此基础上吸收试点期的经验、教训，进行更有效的产品与服务创新。

本次农村土地承包法修订，除了整体将农地“三权分置”制度法制化之外，特别增加或修改了部分条款，以针对在实践中易出现的侵权问题。例如，在第十六条中增加“农户内家庭成员依法平等享有承包土地的各项权益”；将第三十条修改为“承包期内，承包方可以自愿将承包地交回发包方。承包方自愿交回承包地的，可以获得合理补偿，但是应当提前半年以书面形式通知发包方。承包方在承包期内交回承包地的，在承包期内不得再要求承包土地”等。

但需要做好的衔接工作还不止于此。

农地抵押贷款本质上仍是抵押贷款，其试点希望寻求到的突破在于，在农村土地性质不变的前提下，为农村土地的流转集聚以及农村产业的规模化、现代化提供可获取外部资金的渠道，并且推动农村金融由依赖过去有效抵押物的传统思维，逐步向更关注资产所带来的生产经营效益的方向上转变，为农村产业发展提供更多的可能与空间。

在之前，农地抵押贷款业务能吸引到如此高的参与度，与政府推动及各部门配合不无关系。甚至在监管方面，原银监会指导派出机构在不良贷款容忍度等方面对“两权”抵押贷款作出了特殊安排。但试点期内，金融机构农地抵押贷款业务仍存在创新角度有偏差、仅关注土地静态价值等问题。

从试点到全国铺开，不仅仅是一个业务范围扩大的过程，只有相关的金融产品更具市场化，同时风控和抵押物处置机制更完善，农地抵押贷款盘活集体资源资产、缓解“三农”领域融资难融资贵的初衷才能实现。农地抵押贷款更需要通过金融创新深挖土地资产的动态价值，并通过流转环节将价值传递给农地承包方，让各参与方从中获得更多的效益和发展机会，这才是有关农地抵押贷款更深层次的创新和权益保护的体现，也正是金融机构未来的努力方向。